Членство в територіальній громаді: правовий статус, права та обов’язки мешканців без реєстрації в сучасній Україні

powerreform

Нові реалії українських громад: мобільність населення та виклики для місцевого самоврядування

Сучасна Україна переживає період фундаментальних трансформацій, каталізатором яких стала реформа децентралізації та повномасштабна агресія рф. Ці процеси спричинили безпрецедентну мобільність населення: внутрішнє переміщення, релокація бізнесу, розвиток дистанційних форм зайнятості та субурбанізація кардинально змінюють демографічний та соціально-економічний ландшафт територіальних громад (ТГ). У цих умовах традиційна модель визначення належності до громади, що історично базується на інституті реєстрації місця проживання («прописки»), стає дедалі більш невідповідною сучасним реаліям.

Нагальною проблемою, що постає перед органами місцевого самоврядування (ОМС) та державою вцілому, є виникнення нової, численної категорії осіб – громадян, які володіють нерухомістю чи іншими активами в громаді, сплачують до її бюджету податки, постійно чи періодично проживають на її території, але не мають відповідної реєстрації. Ці люди зазвичай є економічно та соціально інтегровані в життя громади, проте юридично залишаються для неї «невидимими».

Важливо зазначити, що ця невідповідність між фактичним станом речей та юридичним статусом, породжує низку системних та різновекторних проблем.

По-перше, виникають гострі фіскальні дисбаланси: громади несуть витрати на утримання інфраструктури та надання послуг для мешканців, від яких не отримують ключового податку – ПДФО.

По-друге, створюється ситуація соціальної несправедливості, що нагадує класичний принцип «оподаткування без представництва», коли особи, які фінансують бюджет громади через податки на майно, позбавлені права голосу та інших інструментів впливу на місцеві справи.

По-третє, ОМС стикаються із серйозними управлінськими викликами, оскільки відсутність достовірних даних про реальну кількість мешканців унеможливлює адекватне планування розвитку інфраструктури, освітніх, медичних та соціальних послуг.

Метою цієї статті є всебічний аналіз правового статусу, прав та обов’язків мешканців, які володіють нерухомістю в громаді без відповідної реєстрації. У статті буде досліджено законодавче визначення поняття «члена територіальної громади», проаналізовано фіскальний внесок та політичні права цієї категорії осіб, виявлено існуючі правові колізії та прогалини. На основі аналізу національного законодавства, судової практики, статутів громад та міжнародного досвіду будуть сформульовані конкретні рекомендації для органів місцевого самоврядування та законодавців.

Розділ 1. “Член територіальної громади”: Аналіз законодавчого визначення та ролі реєстрації

Визначення кола осіб, які складають територіальну громаду, є наріжним каменем місцевого самоврядування, оскільки саме воно окреслює суб’єктів, що мають право брати участь в управлінні місцевими справами та користуватися благами, створеними за рахунок місцевого бюджету. Проте українське законодавство демонструє певну еволюцію та неоднозначність у цьому питанні.

1.1. Конституційні засади та базове визначення в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”

Конституція України закладає фундаментальні основи місцевого самоврядування, визначаючи його як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення. Профільний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ЗУ «Про МСУ») у статті 1 конкретизує це поняття, визначаючи територіальну громаду як «жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

Ключовим у цьому визначенні є термін «постійне проживання». Сформоване в умовах значно меншої мобільності населення, це формулювання історично та ментально тяжіло до радянського інституту «прописки», а згодом – реєстрації місця проживання. Таким чином, базовий закон заклав основу для майбутніх правових колізій, не даючи чіткої відповіді на питання, чи є «постійне проживання» абсолютним синонімом формальної реєстрації, чи воно може доводитися іншими ознаками або чинниками.

1.2. Реформа інституту реєстрації: Закон № 1871-IX та його наслідки

Значним кроком у напрямку модернізації та дебюрократизації став Закон України «Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні» № 1871-IX, що набув чинності 1 грудня 2021 року. Цей закон мав на меті спростити процедуру, скасувавши паперові довідки та штампи в паспортах, і запровадив два паралельні механізми: традиційну реєстрацію (шляхом подання паперової заяви до ЦНАП) та інноваційне декларування місця проживання – повідомлення органу реєстрації про свою адресу в електронній формі через портал «Дія».

Однак найбільш революційним є, на наш погляд, положення частини 3 статті 1 цього закону, яке прямо зазначає: «Декларування місця проживання, реєстрація місця проживання (перебування) особи не є підставою для набуття такою особою права володіння, користування чи розпорядження житлом (у тому числі не є підставою для вселення чи визнання за особою права на проживання та/або права користування житлом), про проживання в якому особа повідомила».

Ця норма юридично розриває міцний зв’язок, що існував у суспільній свідомості між адміністративною дією (реєстрацією) та майновими правами. Закон чітко підкреслює, що реєстрація – це, по суті, лише спосіб повідомлення державі та громаді про адресу для офіційної комунікації та отримання послуг. Вона не створює і не підтверджує права на саме житло. Цей свідомий крок законодавця, спрямований на захист прав власників нерухомості від недобросовісних зареєстрованих осіб, водночас поглибив правову невизначеність. Відокремивши реєстрацію від майнових прав, закон не пішов далі і не визначив, який же статус мають власники нерухомості, що не зареєстровані в громаді. Вочевидь, ця відсутність чіткості на національному рівні виглядає не як недогляд, а як свідоме перекладання відповідальності за вирішення цього складного політико-правового питання на органи місцевого самоврядування.

1.3. Статут громади як ключовий регулятор: диверсифікація підходів на місцях

В умовах, коли національне законодавство залишає значний простір для тлумачень, саме статут територіальної громади перетворюється на ключовий інструмент, що визначає обсяг прав та обов’язків її мешканців. Раніше статути часто сприймалися як формальні, декларативні документи. Сьогодні ж вони стають полем битви за ресурси та права, таким собі інструментом соціальної інженерії, що формує «соціальну угоду» на місцевому рівні. Аналіз статутів українських ТГ дозволяє виділити два діаметрально протилежні підходи.

1. Ексклюзивний (обмежувальний) підхід. Цей підхід жорстко прив’язує статус члена громади до наявності офіційної реєстрації місця проживання. Яскравим прикладом є статут Хорошівської селищної територіальної громади, стаття 2.2.2 якого чітко встановлює: «Членами територіальної громади є громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які відповідно до вимог Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання в Україні» та інших законодавчих актів України зареєстрували своє місце проживання в населених пунктах громади». За такого підходу лише зареєстровані особи отримують повний спектр прав, включаючи виборчі, право на участь у місцевих ініціативах та гарантований доступ до публічних послуг. Власники нерухомості без реєстрації залишаються поза правовим полем громади.
2. Інклюзивний (розширений) підхід. Цей підхід визнає зв’язок з громадою не лише через реєстрацію, а й через інші фактори, зокрема володіння нерухомістю. Зразком такого підходу є Типовий статут територіальної громади, розроблений Асоціацією міст України. Його стаття 2.3.1, пункт 3, передбачає, що особи, які не зареєстровані в громаді, але володіють на її території нерухомим майном, працюють або сплачують податки до місцевого бюджету, «користуються усіма правами членів Територіальної громади». Проте цей же пункт встановлює важливі обмеження: такі особи позбавлені активного виборчого права, права участі у місцевих референдумах та у загальних зборах громадян за місцем проживання.

Ця диверсифікація підходів є прямим наслідком децентралізації та правової невизначеності на національному рівні. Вона створює «клаптикову ковдру» прав, де статус людини, її можливість впливати на розвиток території та доступ до послуг залежать не від її реального внеску в життя громади, а від географічного положення та політичної волі конкретної місцевої ради. Це підриває фундаментальний принцип рівності прав громадян та створює підґрунтя для соціальної напруги.

Розділ 2. Права та обов’язки осіб, що проживають у громаді без реєстрації

Аналіз прав та обов’язків незареєстрованих власників нерухомості виявляє глибокий дисонанс між їхнім економічним внеском у життя громади та їхнім політико-правовим статусом. Вони є платниками податків, але часто позбавлені можливості впливати на те, як ці податки витрачаються, та отримувати послуги, які за ці кошти фінансуються.

2.1. Економічний вимір: сплата податків як форма участі та джерело конфлікту

Фіскальні відносини між мешканцем та громадою є ключовими для її функціонування. Розгляд основних місцевих податків демонструє фундаментальний розрив у системі.

Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Це головне джерело наповнення бюджетів більшості громад. Відповідно до положень Бюджетного та Податкового кодексів України, ПДФО, утриманий з доходів найманих працівників, сплачується податковим агентом (роботодавцем) до відповідного бюджету за своїм місцезнаходженням (розташуванням). Це правило поширюється і на працівників, що працюють дистанційно. Наприклад, якщо людина фактично проживає у власному будинку в громаді А (передмістя великого міста), а працює дистанційно на компанію, зареєстровану в громаді Б (обласний центр), то 100% її ПДФО надходить до бюджету громади Б.

Такий механізм створює феномен, який можна охарактеризувати як «фіскальний паразитизм» між громадами. Громада фактичного проживання (громада А) несе повне навантаження з утримання інфраструктури, якою користується цей мешканець та його сім’я, – дороги, освітлення, вивіз сміття, благоустрій, безпека. Водночас громада-«магніт» (громада Б) отримує значні податкові надходження, не несучи при цьому жодних витрат на забезпечення життєдіяльності цього працівника. Це не просто технічна проблема, а системний механізм, що посилює економічну нерівність між громадами, гальмує розвиток приміських та сільських територій і створює їхню довгострокову фінансову залежність від великих міст.

Податки на майно (нерухомість та земля). На відміну від ПДФО, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та плата за землю сплачуються до місцевого бюджету за місцезнаходженням об’єкта оподаткування. Ставки цих податків встановлюються безпосередньо рішенням місцевої ради в межах, визначених Податковим кодексом.

Це означає, що кожен власник нерухомості, незалежно від місця його реєстрації, робить прямий і беззаперечний фінансовий внесок у бюджет тієї громади, де розташоване його майно. Цей податковий зв’язок перетворює умовного «дачника» або тимчасового мешканця на повноцінного платника податків, який безпосередньо фінансує місцевий розвиток, утримання шкіл, лікарень та інфраструктури.

2.2. Політико-правовий вимір: право на участь в управлінні та доступ до послуг

Економічна дискримінація доповнюється обмеженнями у політичних правах та доступі до базових публічних послуг.

Участь в управлінні. ЗУ «Про МСУ» та статути громад передбачають низку інструментів прямої демократії: громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори, електронні петиції. Право на їх використання, як правило, надається «членам територіальної громади» або «жителям». Оскільки визначення цих термінів, як було показано, залежить від статуту, незареєстрований власник у більшості випадків виявляється повністю виключеним із процесу прийняття рішень. Він не може ініціювати розгляд питання про ремонт дороги, якою користується, брати участь у слуханнях щодо затвердження генерального плану, який може передбачати будівництво шкідливого виробництва поруч з його будинком, чи впливати на рішення ради про підвищення ставок податку на його ж нерухомість. Це створює класичну ситуацію «таксації без репрезентації» на місцевому рівні, що демотивує людей до активної участі в житті громади та підриває довіру до місцевої влади.

Доступ до публічних послуг. Найбільш гостро ця проблема постає у сфері освіти. Попри законодавчі декларації про доступність освітніх послуг, на практиці зарахування дітей до закладів дошкільної та шкільної освіти часто жорстко прив’язане до місця реєстрації. Хоча існують загальнонаціональні електронні черги до дитячих садків, пріоритетне право на зарахування, як правило, мають діти, зареєстровані на території обслуговування закладу. Сім’я, яка інвестувала кошти в купівлю будинку, сплачує податки, але не може влаштувати дитину до найближчої школи чи садка, відчуває себе дискримінованою та ошуканою.

З іншого боку, ОМС опиняються в пастці: вони бачать реальну потребу в розширенні освітньої мережі, але не мають на це фінансового ресурсу, оскільки ПДФО батьків цих дітей надходить до іншого бюджету.

Розділ 3. Власник нерухомості vs. член громади: судова практика та правові колізії

Судова гілка влади відіграє важливу роль у тлумаченні законодавства та захисті прав громадян. Аналіз судової практики у контексті досліджуваної проблеми виявляє чітку, але водночас консервативну позицію, яка фіксує існуючі правові колізії, але не вирішує їх по суті.

3.1. Непорушність права власності незалежно від реєстрації

Українські суди, спираючись на норми Конституції та Цивільного кодексу, послідовно і твердо стоять на позиції захисту непорушності права власності. Ключовим для нашої теми є висновок, неодноразово підтверджений Верховним Судом:

відсутність державної реєстрації права власності, а тим більше реєстрації місця проживання, не позбавляє особу прав володіння, користування та розпорядження належним їй майном.

Ця позиція найяскравіше проявляється у складних спадкових та майнових спорах. Наприклад, у справі № 303/6974/16-ц Верховний Суд України вказав, що спадкоємець, який прийняв спадщину, стає власником майна з моменту її відкриття, і відсутність свідоцтва про право на спадщину та державної реєстрації не применшує його прав. Це створює міцний правовий фундамент для власників у питаннях захисту їхньої нерухомості від будь-яких посягань, незалежно від їхнього реєстраційного статусу. Судова влада чітко розмежовує майнові права, які є абсолютними та захищеними, та адміністративні процедури, які мають відносний характер.

3.2. Правова колізія: абсолютне право власності та обмежені права в громаді

Незважаючи на такий рішучий захист права власності, судова практика не екстраполює цей захист на автоматичне надання власнику всіх прав члена територіальної громади. Аналіз судових рішень показує відсутність прецедентів, де суд зобов’язав би орган місцевого самоврядування надати незареєстрованому власнику право голосу на виборах, визнати його повноправним учасником громадських слухань або зарахувати його дитину до школи нарівні із зареєстрованими мешканцями.

Суди розглядають право на участь у місцевому самоврядуванні та право на отримання публічних послуг як такі, що випливають зі статусу «члена громади», який, у свою чергу, визначається спеціальним законодавством (ЗУ «Про МСУ», статути ТГ) та прив’язаний до реєстрації. Навіть право членів сім’ї власника на проживання та користування житлом розглядається через призму спільного проживання та ведення спільного господарства, а не лише факту родинних зв’язків.

Тут і виникає ключова правова колізія, яку суди фіксують, але не вирішують. Людина має абсолютне, захищене судом право на свій будинок, але її право впливати на середовище навколо цього будинку (через інструменти місцевої демократії) є обмеженим або взагалі відсутнім. Вона може в суді відстояти своє майно від незаконного захоплення, але не може взяти участь у громадських слуханнях щодо будівництва сміттєпереробного заводу на сусідній ділянці.

Таким чином, судова система діє як консерватор статус-кво. Діючи виключно в межах чинного законодавства, суди підтверджують існуючий поділ: майнові права – окремо, права участі в самоврядуванні – окремо. Вони не створюють нових правових норм чи нових прав для незареєстрованих власників. Це є чітким сигналом для політиків та громадськості: вирішення проблеми лежить не в площині судових позовів, а в площині зміни національного законодавства та місцевих нормативних актів.

Розділ 4. Міжнародний досвід та європейські стандарти залучення мешканців

Звернення до міжнародного досвіду, зокрема до практики країн Європейського Союзу та стандартів Ради Європи, дозволяє побачити альтернативні моделі побудови відносин між мешканцями та громадою, що базуються не на формальній реєстрації, а на принципах резиденції, інтеграції та спільної відповідальності.

4.1. Право голосу на місцевих виборах для резидентів у країнах ЄС

Одним із фундаментальних прав громадян ЄС є право на вільне пересування та проживання на території країн-членів. Для забезпечення повноцінної інтеграції мігрантів у життя місцевих спільнот право Європейського Союзу встановило чіткі стандарти щодо їхньої участі у місцевому самоврядуванні. Директива Ради 94/80/ЄС гарантує, що громадянин ЄС, який проживає в іншій країні-члені, має право голосувати та висувати свою кандидатуру на муніципальних виборах у країні проживання на тих самих умовах, що й громадяни цієї країни.

Більше того, багато європейських держав пішли далі і поширили це право на громадян третіх країн (не членів ЄС), які тривалий час легально проживають на їхній території. Наприклад, Данія, Швеція, Фінляндія, Нідерланди, Ірландія, та інші надають право голосу на місцевих виборах іноземцям після певного терміну проживання (зазвичай від 3 до 5 років). Ключовим критерієм для надання виборчих прав у європейській моделі є факт проживання (резиденція), а не громадянство. Цей підхід базується на логічному припущенні, що людина, яка постійно живе в громаді, користується її інфраструктурою та сплачує податки, є найбільш зацікавленою стороною в її сталому розвитку, незалежно від кольору її паспорта.

4.2. Концепція “справжнього зв’язку” як основа для надання прав

Документи Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи та практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) просувають більш гнучку та сучасну концепцію «справжнього зв’язку» (genuine link) як основи для надання прав, зокрема права голосу.²⁷ Ця концепція передбачає, що належність до громади та право на участь у її житті мають визначатися не одним формальним критерієм (як-от реєстрація), а сукупністю факторів, що підтверджують реальний та стійкий зв’язок особи з територією.

До таких факторів можуть належати:

• тривалість та постійність проживання;
• наявність у власності нерухомого майна;
• сплата податків до місцевого бюджету;
• розташування центру життєвих та економічних інтересів особи та її сім’ї;
• участь у громадському житті.

Ця концепція є ключем до вирішення української проблеми. Вона дозволяє відійти від застарілої бінарної логіки «зареєстрований/незареєстрований» до більш справедливої та диференційованої системи. Власник нерухомості, який сплачує податки, проводить у громаді значну частину часу, а його діти відвідують місцеві гуртки, безперечно має «справжній зв’язок» з цією територією, навіть якщо формально зареєстрований в іншому місці.

Таким чином, європейський досвід пропонує Україні не механічне копіювання окремих норм, а принципову зміну філософії засад місцевого самоврядування. Ця філософія полягає в тому, що місцеве самоврядування – це управління спільною територією її резидентами, а не лише її формально зареєстрованими громадянами. Для України це означає необхідність ментального зсуву: від пострадянського розуміння «прописки» як головної ознаки належності до сучасного європейського розуміння «резиденції» як фактичного центру життя та економічної діяльності людини.

Розділ 5. Висновки та рекомендації для органів місцевого самоврядування та законодавців

Проведений аналіз дозволяє зробити низку узагальнюючих висновків та сформулювати конкретні рекомендації, спрямовані на вирішення комплексної проблеми правового статусу незареєстрованих мешканців-власників нерухомості.

Висновки:

1. Правова невизначеність: Чинне українське законодавство створює ситуацію правової невизначеності. ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» оперує застарілим поняттям «постійне проживання», а новий закон про реєстрацію, відокремивши її від майнових прав, не запропонував механізмів для інтеграції незареєстрованих власників у життя громади.
2. Фіскально-правовий розрив: Існує кричущий розрив між фіскальним внеском цих осіб (через податки на майно) та їхніми правами на участь в управлінні та доступ до публічних послуг. Це створює ситуацію «оподаткування без представництва» на місцевому рівні.
3. Системна вада ПДФО: Існуючий механізм сплати ПДФО за місцезнаходженням роботодавця є системною вадою, що поглиблює фінансову нерівність між громадами та гальмує розвиток приміських та сільських територій.
4. Обмежена роль судів: Судова практика, захищаючи право власності, не вирішує проблему політичних прав та доступу до послуг, що вказує на необхідність саме політичних та законодавчих рішень.

5.1. Рекомендації для голів громад та депутатського корпусу

На місцевому рівні, не чекаючи змін у національному законодавстві, ОМС можуть здійснити низку кроків для інтеграції незареєстрованих власників та зменшення соціальної напруги:

• Правові дії:
  • Аудит та оновлення Статуту: Провести ревізію статуту територіальної громади. Внести зміни, що розширюють права власників нерухомості, які не зареєстровані в громаді. Запровадити в статуті нове поняття, наприклад, «учасник територіальної громади». Цей статус може надавати таким особам право на дорадчий голос під час громадських слухань, право виступати з місцевими ініціативами та бути присутніми на сесіях ради.
  • Розробка порядків доступу до послуг: розробити та затвердити прозорі порядки надання освітніх, соціальних та адміністративних послуг для незареєстрованих мешканців. Де це виправдано (для компенсації відсутності ПДФО), можна передбачити надання окремих послуг на платній основі за економічно обґрунтованими тарифами.
• Інституційні дії:
  • Створення консультативно-дорадчих органів: ініціювати створення постійно діючих консультативних органів, таких як «Рада власників нерухомості» або «Рада дачних кооперативів». Це дозволить налагодити постійний діалог, залучати цю категорію мешканців до обговорення ключових питань (проєкт бюджету, стратегія розвитку, генеральний план, ставки місцевих податків) та враховувати їхні інтереси.
• Комунікаційні дії:
  • Підвищення прозорості: вести та публікувати на офіційному сайті громади знеособлений реєстр платників податку на нерухомість та землю, щоб наочно демонструвати фінансовий внесок незареєстрованих власників у розвиток громади.
  • Налагодження комунікації: активно комунікувати з цією категорією мешканців, використовуючи сучасні канали (електронна пошта, месенджери, соціальні мережі). Інформувати їх про важливі події, рішення та плани громади, залучати до участі у толоках, культурних заходах та реалізації спільних проєктів.

5.2. Пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства

Системне вирішення проблеми можливе лише шляхом внесення змін до національного законодавства.

• Зміни до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»:
  • Внести зміни до статті 1 та/або статті 9, доповнивши визначення «територіальної громади» або ввівши нове поняття, що базується на європейській концепції «справжнього зв’язку». На законодавчому рівні слід закріпити мінімальний гарантований набір прав для осіб, які володіють нерухомістю у громаді (наприклад, понад один рік) та сплачують відповідні податки. Цей набір має включати право на участь у громадських слуханнях та місцевих ініціативах.
• Зміни до Бюджетного та Податкового кодексів (стратегічна мета):
  • Ініціювати на експертному та парламентському рівнях широку дискусію щодо реформування механізму зарахування ПДФО. Як можливий варіант, слід розглянути запровадження моделі розподілу ПДФО: наприклад, 75% податку сплачується за місцем реєстрації роботодавця, а 25% – до бюджету громади, де особа задекларувала своє місце проживання. Це складна, але стратегічно необхідна реформа для забезпечення фінансової спроможності громад та усунення фіскальних дисбалансів.
• Створення єдиного реєстру мешканців:
  • Продовжити розвиток електронних реєстрів територіальних громад, передбачених Законом № 1871-IX. Стратегічною метою має стати створення єдиної державної інформаційної системи, яка б інтегрувала дані з реєстрів територіальних громад, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та даних Податкової служби. Такий інструмент дозволить ОМС мати повну та достовірну картину про всіх осіб, які мають реальний зв’язок з громадою, та приймати більш обґрунтовані й справедливі управлінські рішення.

Вирішення проблеми «невидимих мешканців» є не просто технічним юридичним завданням. Це питання відновлення соціальної справедливості, зміцнення довіри до інституту місцевого самоврядування та побудови спроможних, інклюзивних і фінансово самодостатніх громад, здатних відповідати на виклики сучасного світу.

1. Статут територіальної громади | Хорошівська громада, https://horoshihv-rada.gov.ua/statut-teritorialnoi-gromadi-13-23-20-29-05-2017/
2. МОДУЛЬ 1 – Типовий статут територіальної громади, https://auc.org.ua/sites/default/files/library/m1print.pdf

Ця стаття  створена за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цієї статті представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».