28.01.2019

Новели ДБУ-2019 та регіональний розвиток: від стратегічного планування до ручного розподілу коштів

Передісторія:Україна увійшла в свою незалежність з досить значними відмінностями між регіонами. Це природні, економічні, соціокультурні та регіональні відмінності. Ці відмінності використовувались ...

Додано:
powerreform

ДБУ 2019 — Новели ДБУ-2019 та регіональний розвиток: від стратегічного планування до ручного розподілу коштів

Передісторія:

Україна увійшла в свою незалежність з досить значними відмінностями між регіонами. Це природні, економічні, соціокультурні та регіональні відмінності. Ці відмінності використовувались політиками на виборах, що ще більше поглиблювало проблему не згуртованості українського простору. В 2014 році ці відмінності та недовіра жителів одних регіонів до інших стали одними з причин агресії РФ проти України. Україні потрібна сучасна державна регіональна політика, яка б стимулювала процес зближення регіонів, вирівнювала асиметрію в їхньому розвитку, була б аполітичною та прогнозованою.

Протягом 2014-15 років Україна змога сформувати юридичну рамку для такої політики. Було ухвалено Закон «Про засади державної регіональної політики», внесено зміни до Бюджетного кодексу України, якими в складі Державного бюджету України було створено бюджетну програму – Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), було ухвалено всі необхідні нормативні урядові акти.

Логіка нової політики будувалась на таких засадах:

Державна стратегія регіонального розвитку (ДСРР) на період до 2020 – визначила стратегічні та оперативні цілі, план заходів – визначив етапи, заходи, програми (2019-20);
Регіональні стратегії розвитку (РСР), які готувались в регіонах за кращими європейськими підходами, визначили конкурентні переваги, місію, стратегічні, оперативні цілі для кожного регіону, а плани реалізації РСР – перелік технічних завдань, орієнтовану вартість проектів, територію реалізації.

Фінансування регіонального розвитку здійснюється через фінансування проектів регіонального розвитку, які відбираються на конкурсній основі, і забезпечується коштами за рахунок ДФРР, бюджетної підтримки ЄС, регіональних та місцевих бюджетів.

Що дає таке регулювання для регіонального розвитку: системне планування, базоване на конкурентних перевагах регіону, мінімізація ручного впливу на розподіл ресурсів між регіонами, передбачуваність фінансових ресурсів, самостійність планування, мінімізація політичного впливу на відбір проектів та їх фінансування.

Державний бюджет України на 2019 рік та його можливі впливи на регіональний розвиток

Загалом Державний бюджет України на 2019 передбачає виділення у регіони досить значних коштів.

Оскільки нашим завданням, в першу чергу є бажання розібратись, скільки коштів реально можуть бути використаними в регіонах і якими способами, ми оцінимо новели, які приніс нам бюджет 2019.

Це особливо цікаво виглядає на фоні кількох ключових подій, що відбулись в другій половині 2018 року і які озвучили по суті новий, ключовий пріоритет держави на найближчий період – регіональний розвиток.

В першу чергу це:

розширена урядова нарада 5 квітня 2018 року у Вінниці «Децентралізація та регіональний розвиток», за участі Прем’єр-міністра та Президента України;
послання Президента України до Верховної ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2018 році від 20 вересня 2018 року, аналітична доповідь[1] до якого має цілий великий блок, присвячений децентралізації та підвищенню ролі громад.

Малюнок 1. Кошти, доступні для регіонів в 2019 році

Якщо подивитись на цей малюнок, то можна припустити, що регіональний розвиток має достатнє фінансування, яке підтримує логіку стратегічного планування та фінансування регіонального розвитку.

Проте насправді ситуація змінилась кардинально.

У Законі «Про державний бюджет України на 2019 рік» зроблено низку кроків, які по суті нівелюють прогресивні здобутки попередніх років щодо створення стабільної та прогнозованої системи фінансування регіонального розвитку. Зміни статті 24-1 Бюджетного кодексу України також йдуть у розріз із планованими Урядом змінами.

Фінансування регіонального розвитку 2019, відмінність від планованого

Розмір ДФРР і в 2019 році буде менше 1% доходів ДБУ, як це передбачено Бюджетним кодексом України;

У складі ДФРР передбачено 500 млн. грн. на фінансування проектів Всеукраїнського громадського бюджету (ВГБ) (стаття 27 закону про ДБУ2019);

50% коштів ДФРР мають розподілятись Урядом на визначені ним пріоритети (стаття 28 закону про ДБУ2019);

Квотування ДФРР, яке було введено в 2018 році тепер включає 10% на енергоефективність, спортмайданчики, 10% на проекти ВГБ;

По суті, відтепер лише третина коштів ДФРР може використовуватись відповідно до планування, здійсненого при розробці регіональної стратегії розвитку?

Малюнок 2. Можливі напрями використання коштів ДФРР

Міркування:

На нашу думку Уряд має мати інструмент для фінансування пріоритетних програм чи проектів загальнонаціонального характеру. Таким урядовим актом, де є визначені пріоритети сьогодні є Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР-2020). На жаль, в структурі Державного бюджету України не передбачено окремих коштів на реалізацію державних пріоритетів у ДСРР-2020, а плани щодо внесення змін до статті 24-1 БКУ в частині збільшення розміру ДФРР до 1,5% видатків бюджету так і залишились не виконаними. Тепер Уряд намагається отримати право визначати такі пріоритети завдяки цитованій статті 28 Закону про Державний бюджет України на 2019 рік. Проте з реалізацією цієї статті виникає низка запитань:

Чи означає це, що 50% коштів ДФРР, а це складає 3,35 млрд. грн., передається у винятковий ручний розподіл Урядом поза правилами, встановленими для коштів ДФРР?
50% коштів ДФРР, розраховується від визначеної законом суми коштів чи це половина від того, що залишається за вирахуванням 0,5 млрд. грн., визначених для ВГБ?
Чи мають пріоритети, визначені Урядом для фінансування у 2019 році, випливати із Державної стратегії регіонального розвитку?
Чи може норма про витрачання 50% коштів ДФРР на визначені Урядом пріоритети означати, що в регіонах мають відбирати проекти регіонального розвитку, що відповідають регіональним стратегіям та визначеним пріоритетам?

На ці питання, на жаль, немає чітких відповідей.

Ще однією новацією Закону про ДБУ 2019 є досить дивна стаття 29. «Установити, що, як виняток з положень частини третьої статті 24-1 Бюджетного кодексу України, народні депутати України можуть подавати до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозиції з переліком і описом інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що сформовані відповідно до частини другої цієї статті Кодексу та можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку у 2019 році.» Так виглядає, що за цією статтею народні депутати України отримують право подавати свої переліки проектів регіонального розвитку поза конкурсними процедурами, передбаченими для усіх проектів регіонального розвитку? Але це навряд чи можливо і навряд чи відповідає ідеології закону «Про засади державної регіональної політики» та статті 24-1 Бюджетного кодексу України.

У 2018 році народні депутати України – члени бюджетного комітету Верховної Ради України уже вписали себе у тіло статті 24-1 Бюджетного кодексу України, передбачивши свою участь у комісії з відбору проектів регіонального розвитку (не менше 50% складу комісії), тепер статтею 32 закону про ДБУ ті ж народні депутати-члени бюджетного комітету мають складати понад 50% складу комісії, яка визначатиме розподіл коштів субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій.

По суті участь народних депутатів України у роботі комісій, які визначають проекти для фінансування за кошти Державного бюджету України порушує принцип розподілу влад. Адже однією з функцій парламенту є здійснення парламентського контролю рішень органів виконавчої влади. За принципами контролю, не може здійснювати контроль особа чи орган, яка приймає рішення, що підлягає контролю.

Субвенція на соцекономрозвиток окремих територій

Субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій є досить значною за розміром і могла б справити значний вплив на розвиток регіонів та громад. Проте на відміну від проектів регіонального розвитку, які можуть отримати фінансування з ДФРР, ця субвенція взагалі не прив’язана до планування регіонального розвитку, для її розподілу не визначено жодних мінімальних вимог щодо ефективності використання цих коштів.

Практика використання цієї субвенції показує, що вона використовується на багато тисяч дрібних заходів, закупівлю швидкозношувальних матеріалів. На 2019 рік передбачається, що для отримання коштів цієї субвенції навіть не потрібне співфінансування з місцевого бюджету. Це ще більше сприятиме використанню коштів на непотрібні громадам проекти, які часто є просто іміджевими, а не такими, що покращують можливості розвитку окремих територій.

Замість висновку:

На 2019 рік, аналогічно 2018 року, ДФРР буде меншим ніж 1% видатків Державного бюджету України (по факту – 6,67 млрд. грн.).
Оскільки у складі ДФРР визначається Всеукраїнський громадський бюджет, кошти на реалізацію планів заходів регіональних стратегій будуть менше розрахункових.
Уряд отримав право витрачати 50% коштів ДФРР на визначені ним пріоритети, що може ще зменшити кошти на реалізацію регіональних стратегій розвитку більш ніж у двічі.
Народні депутати України отримали право подавати проекти регіонального розвитку для їх включення у фінансування поза правилами, встановленими для різних суб’єктів регіонального розвитку через регіональні комісії.
Субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій складає значну суму, більшу за реальну суму коштів ДФРР, що будуть розподілятись у регіонах відповідно правил на конкурсній основі, що нівелює авторитет ДФРР, як основне джерело фінансування регіонального розвитку.
В ключових комісіях з формування переліків фінансування за рахунок ДФРР та субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій понад 50% складають народні депутати України – члени бюджетного комітету Верховної Ради України, що є нелогічним і таким, що містить ризики ручного розподілу коштів поза стратегіями розвитку.
Запроваджені новели закону про ДБУ-2019 руйнує створену систему стратегічного планування регіонального розвитку та його фінансування і тому мають бути підготовлені та проведені швидкі зміни до двох законів – Бюджетного кодексу України та Закону України «Про державний бюджет України на 2019 рік».