Як знизити корупційні ризики у сфері охорони пам’яток: інструменти громадського контролю

Коли історичні будівлі в українських містах намагаються незаконно знести, перебудувати або позбавити охоронного статусу через корупційні схеми, рятувати їх доводиться громадським організаціям. Але щоб боротися з цим ефективно, потрібно діяти грамотно і в правовому полі.

Ця стаття – проста інструкція для громадських активістів, які хочуть захистити культурну спадщину свого міста. Ми зібрали докупи всі головні інструменти, які допоможуть здійснювати ефективний моніторинг, виявляти приховані корупційні ризики та вчасно реагувати на порушення з боку забудовників чи посадовців.

Основні механізми громадського контролю

Моніторинг публічних реєстрів та відкритих даних.

• робота з відкритими даними стосовно об’єктів культурної спадщини;
• систематичний моніторинг рішень органів державної влади та місцевого самоврядування;
• аналіз адміністративних проваджень;
• аналіз реєстру будівельної діяльності, земельного кадастру, реєстру речових прав на нерухоме майно.

Право на участь у прийнятті рішень.

• ініціація, залучення до різних форм громадської участі при прийняття рішень;
• залучення представників до консультативних/наглядових рад при органах охорони спадщини;
• ініціація процедур щодо надання об’єктам охоронного стану.

Судовий контроль за участі громадськості.

• залучення до судових процесів, що стосуються статусу об’єктів культурної спадщини та інших справ щодо охорони культурної спадщини;
• оскарження рішень органів публічної влади, що наносить шкоду чи загрожує об’єктам культурної спадщини.

Право на інформацію та захист культурної спадщини.

• використання запитів на публічну інформацію для отримання даних про дозволи, перевірки, охоронні договори, фінансування проєктів у сфері спадщини;
• звернення та скарги на рішення/бездіяльність посадових осіб та публічне висвітлення.

Будівля Національного банку, Київ. Фото: УНІАН

І. Моніторинг публічних реєстрів та відкритих даних.

1. Як перевірити, чи є споруда об’єктом культурної спадщини. У першу чергу варто проаналізувати Державний реєстр нерухомих памʼяток України, За посиланням необхідно обрати “Реєстр пам’яток місцевого значення”, “Реєстр пам’яток національного значення” та обрати регіон, де розташований архітектурний об’єкт.

   У PDF-файлі ви побачите перелік об’єктів культурної спадщини. Ви можете знайти його по назві або адресі розташування. Якщо ж споруди немає у списку, ймовірно, що це не пам’ятка архітектури або з певних причин відсутня у реєстрі.

   Це може бути пов’язано як з технічними причинами так і з тим що відповідна споруда є щойно виявленим об’єктом культурної спадщини або значною історичною будівлею. Інтерактивна система https://e-pamiatka.gov.ua/ поки перебуває на етапі формування, але за пошуком або за мапою можна зробити пошук пам’яток, щойно виявлених об’єктів культурної спадщини, а також історичних міст та ареалів.

   На сайті відповідного органу культурної спадщини (наприклад м. Київ) необхідно здійснювати пошук серед об’єктів, розміщених у переліку пам’яток культурної спадщини, переліку щойно виявлених об’єктів культурної спадщини.  

   Також ви можете самостійно пошукати наказ про присвоєння статусу щойно виявленого об’єкту культурної спадщни, якщо він є у вільному доступі. Знайти його можна на сайті (перелік обласних рад – тут, обласних військових адміністрацій – тут). Шукати потрібно за словами “наказ” та його номером або повній назві, а також “культурної”, “занесення”, “щойно виявлених” тощо. 

2. Є можливість перевірити на сайті відповідного органу місцевого самоврядування, чи затверджувався історико-архітектурний план та/або приймались інші рішення відносно об’єктів культурної спадщини (надання земельних ділянок під об’єктами культурної спадщини, приватизація чи надання в оренду об’єктів культурної спадщини, тощо) (перелік місцевих рад; зробити пошук стосовно наявності рішення органу місцевого самоврядування про визначення статусу.

   Пошук можливо здійснювати за адресою та/або словами: “рішення, статус, пам’ятка, культурна спадщина, охоронна зона, історико-архітектурний план”.

3. Перевірити охоронну зону на Генеральному плані міста. Для цього на сайті міської ради треба знайти рішення про генеральний план (оберіть ваше місто в переліку сайтів міськрад; введіть у пошуковик фразу “генеральний план”). Після цього в рішенні про генплан або плані зонування знайти графічний додаток “Основне креслення”.

   По цьому додатку переглянути, чи входить до історичного ареалу міста, охоронної зони пам’яток культурної спадщини.

   Особливий інтерес має Історико-архітектурний опорний план (ІАОП) відповідного міста, бо містить інформацію про пам’ятки культурної спадщини, про щойно виявлені об’єкти культурної спадщини, значні і рядові історичні будинки,  історичний ареал міста, охоронні зони пам’яток культурної спадщини,  меж та режимів використання територій регульованої забудови.

4. З моменту вступу у дію Закону України  “Про адміністративну процедуру”, а також внесення змін до З.У. “Про охорону культурної спадщини”, то адміністративні послуги та здійснення публічних функцій у сфері охорони культурної спадщини повинна доводитись до відома громадян.

   Наприклад, у м. Дніпро розміщено розділ на сайті

   “Адміністративні провадження”, де відображаються адміністративні провадження, що здійснюються за Законом України  “Про адміністративну процедуру”. У даному розділі можливо здійснювати пошук за ключовими словами (історико, спадщина, пам’ятка, тощо), а також за конкретними даними (адреса, найменування заявника, найменування органу, тощо).

5. Основні загальні реєстри, які можуть бути використані з метою пошуку інформації з подальшою метою у формі охорони та захисту культурної спадщини є реєстр будівельної діяльності, земельний кадастр, реєстру речових прав на нерухоме майно. Так, для з’ясування інформації про земельні ділянки та інформацію про існуючі обмеження у земельному кадастрі можна користуватись електронними сервісами земельного кадастру.

   Наприклад, можна сформувати витяг з державного земельного кадастру на земельну ділянку, відомості про обмеження на земельну ділянку, викопіювання з картографічної основи, інформацію про права, тощо. 

   Реєстр будівельної діяльності містить інформацію про дозвільні документи у сфері будівництва (містобудівні умови та обмеження, будівельні паспорту, дозволи на підготовчі роботи, на будівельні роботи, тощо). Державний реєстр речових прав на нерухоме майно, поки, під час воєнного стану, дозволяє отримувати інформацію про речові права на нерухоме майно через ЦНАПи та авторизованих суб’єктів.

6. На Порталі Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва перевірити, чи є дозвіл на будівельні роботи (пошук можна робити: у розділі “об’єкти будівництва на карті”, де на карті України відображаються місця відносно яких видавались дозвільні документи; за даними про забудовника, земельну ділянку, адресу забудови, тощо).

   Перевірити на кого відводилась земельна ділянка на цій території і чи є права на неї у третіх осіб (сайт публічної кадастрової карти України, яка наразі не активна, але натомість є неофіційні — відкриті дані земельного кадастру; кадастрова карта земельних ділянок України; аналітична система «Опендатабот» тощо).

   Крім того деякі органи місцевого самоврядування публікують інформацію про видані містобудівні умови та обмеження (наприклад: Черкаси, Вінниця, Львів).

ІІ. Право на участь у прийнятті рішень.

Право ініціювати питання про отримання історичною забудовою статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини.

Внутрішній стан Англійського клубу у Дніпрі. Фото: mind.ua

Громадські об’єднання, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, мають право надати до відповідного органу охорони культурної спадщини пропозицію щодо виявлення об’єкта культурної спадщини шляхом оформлення і подання Картки виявлення об’єкта культурної спадщини (Пункт 2.4 розділу II Порядку обліку об’єктів культурної спадщини, затвердженого, затвердженого наказом Міністерства культури України 11 березня 2013 року № 158 з подальшими змінами).

Орган охорони культурної спадщини протягом 10 робочих днів з дня отримання Картки розглядає її, проводить перевірку щодо правого статусу поданого об’єкта.

У випадку, якщо поданий об’єкт не має статусу пам’ятки або щойно виявленого об’єкта культурної спадщини, уповноважений орган приймає рішення щодо віднесення чи невіднесення об’єкта до нерухомих об’єктів культурної спадщини і необхідності складання на нього облікової картки.  

Для заповнення картки виявлення об’єкта культурної спадщини необхідні натурні досліджень, які включають: обстеження з фотофіксацією (у разі необхідності – графічною фіксацією), визначення їх цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, встановлення ступеня збереженості нерухомого об’єкта культурної спадщини, його сучасного використання та інших відомостей. 

Відповідним органом охорони культурної спадщини, якому надається пропозиція щодо виявлення об’єкта культурної спадщини місцевого значення та картка виявлення об’єкта культурної спадщини є органи охорони культурної спадщини відповідних обласних адміністрацій.

Проте це не стосується міста Києва та Севастополя, де відповідний орган діє у складі міської адміністрації. 

Права на участь у адміністративних провадженнях за З.У. “Про адміністративну процедуру”.

У випадку, якщо орган охорони культурної спадщини вчиняє юридично значущі дії (складає акти, картки тощо) або приймає адміністративні акти (рішення, накази, приписи тощо), які можуть негативно вплинути об’єкти культурної спадщини і відповідне на ваше право, свободу чи законний інтерес, то ви можете реалізувати своє право на участь шляхом подання заяви про залучення до відповідного провадження як заінтересованої особи, що обґрунтовується наступним.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративну процедуру» цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

Згідно з ч. 2 ст. 4 Закону України «Про адміністративну процедуру» принципи адміністративної процедури, визначені цим Законом, поширюються також на адміністративну діяльність адміністративних органів, що не потребує прийняття адміністративних актів.

Управління з питань охорони культурної спадщини як адміністративний орган може вчиняти юридично значущі дії (складати акти, картки, погодження тощо) або приймати адміністративні акти (рішення, накази, приписи тощо), на які поширюється дія Закону України «Про адміністративну процедуру».

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, а також надані ними погодження і висновки, якими справа врегульовується по суті, є адміністративними актами.

Відносини щодо їх прийняття, набрання чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання та припинення дії регулюються Законом України «Про адміністративну процедуру» з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» (ч. 9 ст. 3).

Палац Мерінга у Старій Прилуці, Вінницька область.
Фото: landmarks.in.ua

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 17 Закону України «Про адміністративну процедуру» особа має право бути заслуханою адміністративним органом, надавши пояснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи.

Адміністративний орган зобов’язаний здійснювати інформування та консультування учасників адміністративного провадження з питань, що стосуються адміністративного провадження, а також щодо змісту їхніх прав та обов’язків.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про адміністративну процедуру» учасником адміністративного провадження є інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).

Згідно з ч. 1 ст. 49 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний орган повідомляє адресата та заінтересованих осіб про початок адміністративного провадження невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше трьох робочих днів після його початку, у порядку, передбаченому цим Законом.

Адміністративний орган повідомляє учасника адміністративного провадження, особу, яка має право брати участь в адміністративному провадженні, про початок здійснення адміністративного провадження, а також у випадках, передбачених цим Законом, – про процедурні рішення і процедурні дії в такому провадженні.

Повідомлення надсилається невідкладно з дотриманням вимог, встановлених цією статтею для запрошення (ч. 5 ст. 32 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Права на участь в обговоренні містобудівних питань у сфері культурної спадщини та історико-архітектурного плану

Історико‑архітектурний опорний план є обов’язковим розділом генплану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, який роблять на всю його територію.

У ньому фіксують розташування і режими використання пам’яток, історичної забудови, заповідників, археологічних територій та інших об’єктів культурної спадщини, що у свою чергу деталізує існуючі обмеження направлені на захист об’єктів культурної спадщини

Внесення змін до окремих розділів містобудівної документації (“Історико-архітектурний опорний план” або інших розділів комплексного плану, генерального плану населеного пункту) здійснюється відповідно до процедури внесення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

Процедура внесення змін до  комплексного плану, генерального плану населеного пункту передбачає обов’язкове проведення громадських обговорень (стаття 21 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”). У свою чергу як проходять громадські обговорення при процедури зміни містобудівної документації детально описано тут. 

На жаль, затверджений нещодавно Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони пам’ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території не містить прямого обов’язку оприлюднювати відповідні проєкти визначенні меж і режимів, як і прав громадськості ані брати участь у розгляді відповідних проєктів ані у наданні пропозицій.

Цей порядок лише містить, що затверджена науково-проектна документація з визначення меж і режимів використання зон охорони оприлюднюється в Інтернеті на офіційному веб-сайті відповідного органу охорони культурної спадщини, що затвердив науково-проектну документацію.

Проект землеустрою не пізніше ніж за 30 календарних днів до дня затвердження науково-проектної документації публікуються на офіційному веб-сайті відповідного органу охорони культурної спадщини (пункт 39). 

ІІІ. Судовий контроль за участі громадськості.

1. Позов громадської організації на захист культурної спадщини може бути поданий як на дозвільні документів у сфері будівництва, які загрожують об’єкту культурної спадщини, так і рішень про надання земельних ділянок, а також стосовно інших, дій та бездіяльності. Якщо громадська організація хоче звернутися до суду для захисту історико-культурної спадщини, є кілька важливих моментів, про які варто пам’ятати.

По-перше, у статуті вашої ГО мають бути прописані відповідні цілі та функції щодо захисту культурної спадщини. Можна використати готовий зразок статуту, щоб створити власну організацію або доповнити вже існуючий статут.

По-друге бажано отримати до моменту звернення до суду заяви від членів та інших громадян до вашої ГО з проханням захистити їхні інтереси у сфері історико-культурної спадщини. Це продемонструє, що ви серйозно ставитеся до цієї справи.

По-третє треба розуміти, що така справа навряд чи буде простою. Суди по-різному ставляться до права громадських організацій звертатися до суду щодо цього питання. Проте очевидно, що історико-культурна спадщина потребує захисту, який часто просто неможливий без участі громадськості.

Садиба Терещенків у Києві, 2026 рік. Фото: vechirniy.kyiv.ua

Так, зокрема ГО «Фундація спадщини Терещенків» зіграла важливу роль у справі про повернення садиби Терещенків у Києві в комунальну власність. Вони привертали увагу громадськості та медіа, залучали експертів для підтримки своїх аргументів у суді.

Успішні приклади участі в судових процесах також є і у ГО «Платформа Громадський контроль».

Отже, якщо ви вирішили йти до суду, будьте готові до складнощів, але пам’ятайте, що ви робите дуже важливу й потрібну справу. 

Висновок Верховного Суду щодо права громадських організацій на звернення до суду з позовами про захист історико культурної спадщини викладений у Постанові Верховного суду від 08 травня 2024 року у справу № 160/4503/23 у справі за позовом Громадської організації “Платформа Громадський контроль”.

Узагальнено судом зроблено наступні важливі висновки:

• Україною взято міжнародне зобов’язання визнавати громадський інтерес до історико-культурної спадщини;
• Під час визначення того чи є у громадської організації право на участьу цих справах необхідно брати до уваги наявність письмових звернень громадян до громадської організації з метою захисту історико-культурної спадщини;
• Також важливе значення має наявність у громадської організації відповідних положень у статуті (мета, цілі, завдання, функції тощо де зазначалося би про те, що громадська організація захищає історико-культурну спадщину);
• Громадська організація має широкі можливості щодо звернення до суду з урахуванням вищевказаних обставин.

Зокрема, у цій справі було визнано право громадської організації щодо оскарження дій чи бездіяльності у сфері охорони пл. Успенської у м. Дніпрі як пам`ятки місцевого значення.

Хоча у цій справі Верховний Суд, на жаль, дійшов висновки щодо відсутності підстав для задоволення позову з огляду на отримання відповідачем дозвільні документи, але сформовані ним висновки щодо права громадських організацій на звернення до суду з подібними позовами є обов’язковими для всіх судів України і можуть прямо наводитися у вашому позові.

2. Залучення громадської організації до існуючої справи може сприяти захисту відповідного об’єкту культурної спадщини внаслідок публічного висвітлення про судову справу та її наслідки, а також не дати “злити” справу зі сторони органів влади.

У певних випадках існує необхідність громадській організації залучитись у вже ініційований іншим суб’єктом спір щодо захисту історико-культурної спадщини (наприклад:

оскарження рішення про надання статусу об’єкту культурної спадщини, повернення об’єкта культурної спадщини з приватної власності).

ГО «Платформа Громадський контроль» теж має успішні

кейси із захисту історико-культурної спадщини, зокрема, долучалася до справ як третя особа. Прикметним у цій справі є те, що на початку суд не визнав за громадською організацією право на участь у цій справі. 

У зв’язку з цим Громадська організація мала дійти аж до Верховного Суду із касаційною скаргою, розділ 2 якої може бути використаний як зразок для інших подібних ситуацій. 

Скарга була задоволена, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції, де прокуратура подала новий позов.

Цей позов також може бути визначений як зразок адекватних позовів у справах, до яких може долучатися громадськість. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду позов було задоволено.

Увага! Звернення до суду вимагатиме значних зусиль з підготовки та потребуватиме залучення професійної правничої допомоги.

Перед зверненням до суду варто врахувати, що пам’яткоохоронні організації мають право, за певними виключеннями, на оскарження, але доволі складним питанням є визначення юрисдикції суд для розгляду відповідного спору. 

ІV. Право на інформацію та захист культурної спадщини.

Якщо інформація у публічних джерелах відсутня або є недостатньою, ви можете подати запит на доступ до публічної інформації. Його можна зробити як у паперовій, так і в електронній формі на електронну пошту відповідного органу або скориставшись сервісом ”Доступ до правди”. 

Палац Браницьких чи садиба Залеського (Руде Село, Київська область). Фото: Instagram/mandruemo

Вам необхідно обрати ваш регіон та зробити відповідні запити до уповноважених органів охорони культурної спадщини відповідної міської ради, обласної державної адміністрації чи міністерства. 

Окремо звертаємо увагу про можливість обґрунтовувати публічність інформації охоплення її Державним реєстром нерухомих пам’яток України (набором даних високої цінності), бо пунктом 17 Порядку запровадження інформаційно-комунікаційної системи обліку нерухомих об’єктів культурної спадщини України передбачено включення інформації про:

1) відомості про об’єкт культурної спадщини (пам’ятка, щойно виявлений об’єкт культурної спадщини);

2) погоджувальну та дозвільну документацією на території пам’ятки та в зонах охорони;

3) документи, що підтверджують вжиття заходів реагування на порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини (у разі наявності), а саме розпорядження та припис щодо охорони пам’ятки, припинення робіт на пам’ятці, її території та в зонах охорони; застосування фінансових санкцій; протокол про адміністративне правопорушення;

4) графічні матеріали та фотофіксація;

5) інформація про актуальний обліковий статус об’єкта культурної спадщини (пам’ятки, щойно виявленого об’єкта культурної спадщини);

6) відомості про власника/власників/балансоутримувачів/ користувачів об’єкта культурної спадщини (пам’ятки, щойно виявленого об’єкта культурної спадщини);

7) науково-проектна (науково-дослідна) документація;

8) відомості про режимоутворюючий об’єкт культурної спадщини (об’єкт всесвітньої спадщини, буферна зона, історичний ареал населеного місця, історико-культурний заповідник, історико-культурна заповідна територія; зона охорони археологічного культурного шару, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, охоронна зона, зона охорони (нормативна).  

Що варто робити для захисту об’єкту культурної спадщини

Для того, щоб мати можливість ефективно захистити культурну спадщину, варто здійснювати комплекс заходів.

1. Зібрати команду. Варто розпочати з пошуку однодумців та розподілу задач між членами команди.
2. Проводити громадські ініціативи та залучати місцевих жителів. Захистити культурну спадщину допомагає активна участь громадян у вуличних акціях, створенні петицій, місцевих ініціатив, загальних зборах, громадських слуханнях, адміністративних процедурах та інших заходах.
3. Шукати та залучати істориків та памяткоохоронні організації  до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини. Взаємодія спроможними пам’яткоохоронними організаціями може допомогти з методичною та практичною підтримкою заходів зі збереження територій.
4. Використання юридичних механізмів. Звернення до органів охорони культурної спадщини, міністерства культури, суду для захисту прав зі збереження територій від незаконної забудови (оскарження рішень/договорів оренди землі/речових прав на землю; оскарження дозволів на благоустрій/будівельні роботи/тощо).

У випадку проведення земляних на об’єкті археологічної спадщини та або знищення, руйнування або пошкодження об’єктів культурної спадщини чи їх частин, то варто за відсутності відповідних дозволів зробити наступне: 

1. звернутись з заявою про злочин, що передбачений статтею 298 Кримінального кодексу України (незаконне проведення пошукових робіт на об’єкті археологічної спадщини, знищення, руйнування або пошкодження об’єктів культурної спадщини), до правоохоронних органів.

   До такої заяви варто долучити документи, які підтверджувати викладені у ній факти, а також фотокартки, що підтверджують факт проведення робіт тощо;

2. звернутись до органу охорони культурної спадщини стосовно проведення робіт. Якщо мова йде про здійснення робіт на території історичного ареалу та/або стосується пам’яток національного значення, то необхідно звернутись до Міністерство культури України з проханням винести припис про негайне припинення подальших робіт.

   Якщо роботи здійснюються на території охоронних зон та/або об’єктів культурної спадщини місцевого значення, то необхідно звернутись до органу охорону культурної спадщини у складі обласної державної адміністрації та/або відповідної органу охорони культурної спадщини сільської, селищної, міської ради.

Автор статті: юридичний радник ГО «Платформа Громадський Контроль», адвокат Василь Підлужний