Про законопроект «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» №5649 від 10.06.2021

Вступ

Законопроект «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» №5649 від 10.06.2021 покликаний замінити собою Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, № 51, ст.548). Аби зрозуміти потребу в такій заміні, варто згадати історію становлення законодавства для регіонального розвитку в Україні.

Не зважаючи на те, що Україна регіонально є досить різноманітною і досить незгуртованою державою; що між регіонами є досить значні відмінності у рівнях соціально-економічного розвитку, розміщенні продуктивних сил, досить довго виконавча влада питанням регіонального розвитку реально уваги не приділяла. Лише в 2001 році Указом Президента України від 25 травня 2001 року 341/2001 було затверджено Концепцію державної регіональної політики. За цією концепцією на першому етапі (2001 – 2003 роки) мало відбутись:

«- розроблення та вдосконалення законодавства з питань регіональної політики та місцевого самоврядування, зокрема щодо:

– обґрунтування засад державного стимулювання регіонального розвитку, в тому числі депресивних територій;

– визначення центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування;

– формування мережі агентств регіонального розвитку;»

Реально ситуація з виконанням цього Указу виглядала менш динамічно. Зокрема Міністерство регіонального розвитку було утворене лише в 2007 році, законодавство у сфері державної регіональної політики почало формуватись лише в 2005 році з ухвалення закону «Про стимулювання розвитку регіонів», натомість рамковий закон «Про засади державної регіональної політики» було ухвалено лише в 2015 році, агенції регіонального розвитку почали створюватись лише після ухвалення закону 2015 року і процес досі не завершено.

Станом на 2021 рік регулювання питань регіонального розвитку здійснюється двома законами: «Про стимулювання розвитку регіонів» 2005 року ухвалення та «Про засади державної регіональної політики» 2015 року.

Суперечності правового регулювання

Паралельне існування двох законів, які мають дуже близький предмет правового регулювання породжує певні правові проблеми їх застосування, особливо, виходячи з того, що між датами ухвалення цих законів пройшло понад 10 років. Вони оперують різними поняттями, частина понять, що визначені в Законі «Про стимулювання розвитку регіонів» є досить архаїчними і такими, які не можуть бути застосованими.

Для прикладу, тут приведено кілька таких суперечностей і архаїзмів.

1. Суперечність у визначенні предмету правового регулювання.

Обидва закони «Про стимулювання розвитку регіонів» та «Про засади державної регіональної політики» визначаються, як рамкові і такі, що регулюють основні питання регіонального розвитку.

2. Архаїзм термінології

У законі «Про стимулювання розвитку регіонів» визначається:

«промисловий район – район, в якому частка зайнятих у промисловості перевищує частку зайнятих у сільському господарстві, а також райони, на території яких перебувають у стадії закриття вугледобувні та вуглепереробні підприємства;»

«сільський район – район, в якому частка зайнятих у сільському господарстві перевищує частку зайнятих у промисловості;»

Обидва ці визначення не можливо застосувати. Особливо після реформи територіального устрою, коли райони стали дуже великими і у склад яких були включені міста обласного значення. Це означає, що всі райони в Україні є промисловими, сільських районів за таким визначенням просто не існує.

3. Суперечності у способах реалізації державної стратегії регіонального розвитку та фінансування регіонального розвитку

4. Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» оперує поняттям «депресивні території», а закон «Про засади державної регіональної політики» – поняттям «проблемні території». За час існування закон «Про стимулювання розвитку регіонів» так і не вдалось застосувати норму про «депресивні території» і ухвалити програми подолання депресивності.

Нові потреби правового регулювання регіонального розвитку

На наше переконання, основною причиною ухвалення нового Закону «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» є передусім не доручення, що випливають з указів Президента України, на які автори проекту посилаються у пояснювальній записці, а власне потреба зняти суперечності у правовому регулюванні, про які мова йшла вище, а головне – завершити формування системи загального законодавства для регіонального розвитку. Потрібно замінити по суті два рамкових закони, якими є закони «Про стимулювання розвитку регіонів» та «Про засади державної регіональної політики» на систему двох зв’язаних законів – рамкового «Про засади державної регіональної політики» та спеціального «Про особливості стимулювання регіонального розвитку», які разом із новою редакцією статті 24-1 Бюджетного кодексу України (ДФРР) мають створити цілісну законодавчу рамку для формування, реалізації та моніторингу державної регіональної політики в Україні на основі кращих міжнародних практик, адаптованих до українських реалій.

Робота над проектом Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (ДСРР-2027) виявила необхідність у певному переосмисленні підходів до регіонального розвитку з боку держави, зокрема, щодо участі держави у розвитку територій, які мають певні спільні ознаки, але знаходяться у різних регіонах. Відтак у ДСРР-2027 вперше в українській практиці застосовано територіальний підхід до регіонального розвитку – виокремлення певних функціональних типів територій, щодо яких держава може і має застосовувати свої, відмінні від решти, інструменти впливу на розвиток таких територій.

Ці нові підходи потребують законодавчого врегулювання, відтак стали додатковою підставою для заміни застарілого закону «Про стимулювання розвитку регіонів», новим спеціальним законом «Про особливості стимулювання регіонального розвитку».

Юридичний зміст законопроекту та можливі доповнення

1. Новий закон має значно вужчий предмет правового регулювання, ніж закон «Про стимулювання розвитку регіонів», що дає змогу більш детально врахувати особливості стимулювання розвитку окремих територій, оскільки загалом регулювання регіонального розвитку здійснюється законом «Про засади державної регіональної політики».

«Закон визначає особливості реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та окремих типів територій, що потребують особливої уваги з боку держави, та застосування спеціальних заходів стимулювання їх розвитку».

2. Визначено нову правову категорію «територій, що потребують особливої уваги з боку держави», які поділяються на дві групи: регіональні полюси економічного зростання та території з обмеженими можливостями для розвитку. Це дає змогу застосовувати нові підходи для регіонального розвитку, а саме – стимулювати полюси зростання для поширення їх позитивного впливу на сусідні території і таким чином розвивати весь регіон та підтримувати території з обмеженими можливостями, аби зупинити їх прискорену деградацію сьогодні і перетворити їх у території зростання у майбутньому.
3. Закон також встановлює, що статус територій з обмеженими можливостями може надавати національний та регіональний рівень управління. Від цього залежить, які органи є відповідальними за розробку та фінансування відповідних програм, спрямованих на такі території.
4. Законом змінено зміст угоди щодо регіонального розвитку між Урядом та обласною радою. Відтепер це не буде угода про все, аби десь віднайти додаткові ресурси і регіон, як було колись. Тепер це угода на певний термін, яка визначатиме спільні дії органів виконавчої влади національного рівня та органів місцевого самоврядування у регіоні щодо виконання окремих завдань, визначених ДСРР.

Проте, на наш погляд, стаття 5 законопроекту, має більш конкретно визначити предмет такої угоди. Було б доцільно предметом угоди визначити лише спільні програми підтримки територій з обмеженими можливостями розвитку та інфраструктурні проекти, які важливі для регіону і держави в цілому і які випливають із ДСРР.

5. Важливою новацією проекту є право на укладання договорів міжрегіонального співробітництва, які спрямовуються на реалізацію спільних міжрегіональних проектів і можуть отримати підтримку з боку держави.

Аби не допустити появи договорів певного політичного забарвлення чи таких, що несуть ризики територіальної відчуженості варто додати норму, що договори міжрегіонального співробітництва набирають чинності після їх реєстрації у встановленому порядку.

6. Цікавою є новація про визначення окремих типів територій з обмеженими можливостями розвитку. Тут автори проекту відійшли від підходів, які застосовувались у законі «Про стимулювання розвитку регіонів» і які не можна реалізувати. Основні ознаки таких типів територій є досить загальними але достатніми для більш точного встановлення вимог щодо визначення належності певних територій до таких типів актами Уряду.
7. Стаття 9 законопроекту досить детально визначає заходи державного стимулювання розвитку територій з обмеженими можливостями для розвитку. Проте, на наш погляд, застосування цієї статті і заходів державної підтримки взагалі в умовах поширення на такі заходи Закону «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» може бути ускладненим, тому виглядає логічним внесення у законопроект частини 3 цієї статті у такій редакції:

«3. На заходи державного стимулювання розвитку територій з обмеженими можливостями для розвитку не поширюються вимоги законодавства у сфері надання державної допомоги суб’єктам господарювання.»

8. Встановлення законом підходів щодо пріоритетної підтримки регіональних полюсів зростання є дуже важливим елементом для розвитку. Проте є ризики через лобіювання, віднести до регіональних полюсів зростання максимальної кількості міських громад, що розмиє і дискредитує цю ідею, адже коштів на таку підтримку для всіх не вистачить, тому варто передбачити механізми, які б обмежували, хоча б на перші 7 років, кількість визначених регіональних полюсів зростання у області не більше трьох.

Висновок:

Загалом законопроект 5460 заслуговує на його підтримку та ухвалення, оскільки він є доповнюючим до законопроектів 5323 та 4200. Проте варто зауважити, що його застосування у повній мірі не можливе без внесення змін до цілої низки інших законів, які мають визначити особливості підтримки територій, що потребують особливої уваги з боку держави, зокрема у – Податковий кодекс, Митний кодекс, Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», тощо. 

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.