Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки: стратегічні цілі і способи їх досягнення

Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки (далі – ДСРР-2027) є системним, комплексним, планувальним документом середньострокового періоду планування. Якщо подивитися чим відрізняється нинішня ДСРР 2027 від попередньої, можна побачити, що тут є багато спільного і водночас багато нового. Так, з одного боку, в нинішній Стратегії частково використовуються напрацювання, які були здійсненні при підготовці Стратегії у 2014 році – зокрема, це питання, які стосуються єдності українського простору, питання, які стосуються конкурентоспроможності українських регіонів, а з іншого  ДСРР-2027, на відміну від попередньої, більш конкретно визначила три стратегічні цілі, які доповнюють одна одну.

Варто розібратися в чому ключова мета реалізації кожної стратегічної цілі. Оскільки мета ДСРР-2027 визначена дуже широко і водночас дуже благородно. Мета орієнтована на людину і на єдність українського простору!

«Стратегічною метою державної регіональної політики до 2027 року є розвиток та єдність, орієнтовані на людину – гідне життя в згуртованій, децентралізованій, конкурентоспроможній і демократичній Україні, забезпечення ефективного використання внутрішнього потенціалу територій та їх спеціалізації для досягнення сталого розвитку країни, що створює умови для підвищення рівня добробуту та доходів громадян під час досягнення згуртованості в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному та просторовому вимірах.»[1]

Ця мета ДСРР 2027 досягається завдяки реалізації  трьох стратегічних цілей:

І. Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах. Дуже важлива і глобальна ціль, без досягнення якої важко сподіватись на стабільність розвитку. 

II. Підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів.

Варто зауважити, що зростання регіонів має забезпечуватись, передусім, через розкриття їх внутрішніх потенціалів,  їхніх конкурентних переваг. За допомогою держави такі переваги мають допомогти регіонам визначити свою спеціалізацію в різних сферах, і таким чином суттєво наростити свою економічну, соціальну та культурну спроможність.

III. Розбудова ефективного багаторівневого врядування.

Мається на увазі формування системи багаторівневого управління в державі, системи, яка здатна ефективно використовувати надані законом повноваження, ресурси, які має держава, для того щоби забезпечувати досягнення перших двох цілей.

Ця ціль є надзвичайно важливою, адже завдяки ефективному управлінню держави зростають і навпаки за відсутності ефективного управління – занепадають.

Як приклад:

Венесуела має багато ресурсів, багата на корисні копалини в т.ч. вуглеводні, проте є однією з найбідніших країн світу з великим рівнем інфляції. В той час як Японія, держава з обмеженими ресурсами, завдяки ефективному управлінню, запровадженню різноманітних технологій, є країною першої п’ятірки за всіма економічними, соціально-культурними показниками.

Тому, досягнення цих трьох стратегічних цілей якраз мають забезпечити просування України та благородної мети, яка визначена в ДСРР 2027.

Ще одна позиція, яка суттєво відрізняє ДСРР-2027 від попередньої – це те, що держава визначила в межах України (оскільки наша країна є досить територіально великою державою) цілу низку територій, які мають спільні ознаки і щодо яких держава має визначитися із своїми особливими підходами щодо їх підтримки.

Що це за території?

Загалом вони називаються «території що потребують особливої уваги з боку держави». Водночас ці території розподіляються на дві великі групи:

1-ша група – це території, які сьогодні мають кращі соціально-економічні показники розвитку та які можна віднести до т.з. регіональних полюсів зростання. Наприклад, кожен регіон має декілька передусім міст, які мають кращу динаміку розвитку і підтримка яких може мати дуже швидкий і позитивний ефект впливу на суміжні території і таким чином вкладення однієї гривні в такий регіональний полюс зростання буде формувати значно більшу додану вартість по відношенню до вкладеної гривні в інші території. В першу чергу, до таких полюсів зростання належать агломерації – сукупність міст другого ярусу навколо великих міст, передусім мова може йти про Київську, Одеську, частково Дніпровську агломерацію. Коли ми говоримо про регіональні полюси зростання – це в кожній області може бути декілька найбільших після обласного центру міст, в яких є позитивна динаміка для зростання.

2-га група – це території, які мають обмежені для розвитку можливості і занепадають швидкими темпами. Передусім мова йде про сільські території у несприятливих умовах, тобто території з щільністю населення менше 15 ос./км², які знаходяться на відстані більш ніж 40 км від найближчих міст з населенням понад 50 тис. осіб, і в цих територіях за останні 10 років скорочення населення відбувається швидкими темпами (понад 30 %). Такі території є у багатьох українських регіонах, але найбільше їх у Чернігівській, Сумській, Житомирській, північній частині Київської області, частина Полтавської, Кіровоградської областей. Тобто ці території мають спільні ознаки і щодо них держава буде застосовувати спеціальні інструменти підтримки як фінансової, так інституційної. Також це стосується прикордонних територій у несприятливих умовах – це території вздовж україно-російського кордону, вздовж зони розмежування та придністровського кордону. По суті це «тупикові території», оскільки через них немає транзиту, вони знаходяться на значних відстанях від основних ринків і великих центрів і тому в цих територіях відбувається прискорена деградація економіки і скорочення місцевого населення.

Зупинення такої деградації територій є важливим завданням держави і ДСРР-2027 звертає значну увагу на ці території.

Окремо можна відзначити гірські території Карпат, а також території громад в межах яких знаходяться великі території та об’єкти природно-заповідного фонду, оскільки в таких територіях обмежене землекористування, обмежені економічні активності, тому держава має звернути увагу на такі території і допомогти компенсувати їхні втрати від обмеження використання власних ресурсів.

В ДСРР-2027 визначені і інші типи території. Зокрема, території басейну Чорноморсько-Азовського узбережжя, і так звані мономіста – територіальні громади, економіка яких базована на вугільній, хімічній чи гірничодобувній промисловості, яка переживає занепад і тому занепадають ці території.

Це такий загальний огляд територіальної орієнтації ДСРР-2027.

На жаль, при узгодженні проекту Стратегії, до обмеженого переліку окремих типів територій, додали багато інших територій, що суттєво обмежує можливості держави у підтримці саме тих, кому це найбільш потрібно чи підтримка яких дасть найкращий результат.

Повертаючись до стратегічних цілей, ми розуміємо, що Стратегія є документом політики. Цей документ політики має реалізовуватись через документ, який виконується. Таким документом є План заходів з реалізації ДСРР 2027 (далі – ПЗ).

ПЗ складається з двох частин. Наразі перша частина ПЗ вже ухвалена в частині заходів організаційного та інституційного характеру, які спрямовані на реалізацію ДСРР-2027.

Друга частина знаходиться на етапі розробки – це підготовка т.з. інвестиційної складової ПЗ власне Програм регіонального розвитку (ПРР), реалізація яких має допомогти вирішити проблеми визначені і покладені в основу стратегічних цілей. Зокрема, коли ми говоримо, про першу стратегічну ціль «формування згуртованості українського простору» ми можемо побачити, що мова йде про різні складові – від  створення спільних просторів (освітніх, культурних тощо) тобто інтеграцію культурних, освітніх, інформаційних просторів регіонів у єдиний український простір до елементів, які містять і економічну складову, зокрема мова йде про доступність регіонів до Києва, доступність в межах самих регіонів, доступність в межах територіальних громад. Дуже важливо для єдності держави, щоби люди з будь якого регіону могли швидко та недорого попасти в столицю чи інший регіон. Тому реалізація цієї стратегічної цілі забезпечується через цілу низку оперативних цілей, які спрямовані на окремі елементи і дозволяють досягати цієї стратегічної цілі.

Наприклад, коли йдеться про вирівнювання асиметрії розвитку різних регіонів, мова може йти про вплив держави і самого регіону на різні функціональні типи території, які визначені в ДСРР-2027, про які йшлося вище. Так само, одна з оперативних цілей, яка спрямована на досягнення першої стратегічної цілі спрямовується на розвиток загальноукраїнського туризму, тому що переміщення людей в межах своєї держави знімає в т.ч. певні психологічні перестороги недовіри жителів одного регіону до жителів другого регіону. 

Дуже важливо, що в рамках досягнення цієї стратегічної цілі має бути підготовлена низка державних програм, які будуть орієнтовані не тільки на регіони загалом, а й на деякі функціональні типи територій, зокрема на території, що знаходяться вздовж україно-російського кордону, щоби забезпечити ці території доступом до українських телерадіопрограм, інтернету, мобільного зв’язку. Станом на сьогодні ситуація в цих територіях виглядає достатньо погано через обмежений доступ людей до загальноукраїнського простору.

Коли ми говоримо про підвищення конкурентоспроможності регіонів, то варто зауважити, що в Україні є Закон України «Про засади державної регіональної політики»[2], який визначає, що кожен регіон має мати власну стратегію регіонального розвитку, яка в свою чергу не може суперечити ДСРР-2027, а навпаки, має відповідати визначеним її стратегічним цілям. Так само, українське законодавство передбачає, що кожен регіон має визначитись із своєю розумною спеціалізацією, тобто визначити сфери економіки, у яких регіон має кращі стартові можливості, кращі ресурси в порівнянні з іншими регіонами і в цих сферах є можливість досягти швидкого результату з меншими затратами.

Регіональні стратегії розвитку можуть реалізовуватись за рахунок двох джерел:

• обласного бюджету;
• державного бюджету.

За умови якщо регіональна стратегія відповідає ДСРР-2027, то проєкти регіону, які відповідають пріоритетам визначеними стратегічними цілями ДСРР-2027, можуть отримати додаткове фінансування з державного бюджету. Варто зауважити ще одну принципову відмінність нинішньої Стратегії та підходів до фінансування проєктів від попередньої Стратегії. Зараз у ВРУ знаходиться законопроект № 4200 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» (аналіз цього законопроекту можна прочитати за посиланням), яким передбачається змінити як розмір державного фонду регіонального розвитку (далі-ДФРР), так і способи його розподілу між регіонами. Тобто планується поступове збільшення ДФРР до 3% і розподіл його на дві частини: одна частина буде йти на реалізацію ДСРР-2027 – це є новелою до попередніх періодів планування, оскільки попередні стратегії не мали фінансування передбаченого в державному бюджеті за винятком коштів, які Україна отримала в рамках бюджетної підтримки від Європейського Союзу близько 650 млн. грн., що не так і багато. Друга частина буде спрямовуватись на реалізацію регіональних стратегій розвитку.

Тепер, у випадку ухвалення таких змін, на реалізацію ДСРР-2027 будуть передбаченні кошти і на фінансування проектів, які випливають з регіональних стратегій розвитку також передбачатимуть кошти. Тут є ще одна цікава новела, яка передбачається, тобто з одного боку, розподіл коштів між регіонами буде залишатися в такій самій пропорції як і сьогодні, тобто 80% коштів розподілятиметься між регіонами пропорційно чисельності населення, 20% коштів буде розподілятися додатково між тими регіонами ВВП на душу населення у яких менше 75% від загальноукраїнського показника. Але! Оскільки саме у таких бідних регіонах чи у великих регіонах, у яких відбулося швидке скорочення населення, і вони втратили шанс на два транші від ДФРР, такі регіони отримають змогу мати додаткові ресурси через фінансування власних проектів чи реалізацію проектів визначеними програмами регіонального розвитку національного рівня щодо функціональних типів територій, які знаходяться в межах цих регіонів. Наприклад, Чернігівська область виявилась сьогодні обділеною щодо коштів з ДФРР. Чому? Область має дуже велику територію, низьку чисельність населення – за останні 10 років чисельність населення скоротилась більше ніж на 30%, відтак ВВП на душу населення у цій області став вищим ніж 75% від загальноукраїнського показника і таким чином область не отримує додаткові ресурси з цих 20%, які розподіляються між умовно менш розвиненими областями. В межах цієї області сьогодні розміщені сільські території в несприятливих умовах, а також прикордонні території в несприятливих умовах вздовж україно-російського кордону, відтак Чернігівська область після набуття чинності змін, про які йшла мова, отримає змогу мати значні додаткові ресурси, які мають хоча б зупинити швидку деградацію слабо заселених територій в області.

Ще одна важлива річ, яка ілюструє нові підходи до регіонального розвитку – це те, що стратегія регіонального розвитку, а також законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» № 5323 від 04.2021, «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» №5649 від 10.06.2021, а також законопроект №4200 від 10.2020 про який йшла мова вище, створюють нові умови щодо підтримки не лише інфраструктурних проектів, тобто не тільки будівництво, а підтримки інвестицій в людський капітал. Так, як практика показує, що без інвестицій в людський капітал, без створення кращих умов проживання людей в певних територіях, ніяка інфраструктура не зможе утримати людей на цих територіях, вони просто звідти виїжджають. Виїзд людей ще більше призводить до занепаду таких територій.

Як підсумок

1. Можна стверджувати, що ДСРР-2027 є новим суттєвим кроком у формуванні достатньо проєвропейської моделі планування регіонального розвитку в державі. Разом із законопроектами «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» № 5323, «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» №5649, «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» №4200 ДСРР-2027 створює юридичні, організаційні, інституційні та фінансові можливості для її реальної реалізації.
2. Обрані стратегічні цілі у ДСРР-2027 є достатньо широкими, обґрунтованими і такими, що базуються на реальних дослідженнях.
3. Під кожну стратегічну ціль підведений достатньо широкий набір оперативних цілей, досягнення яких сприятиме досягненню стратегічних цілей.
4. Запровадження програм регіонального розвитку, програм, які мають інвестиційний характер за умови їх фінансування дозволить реалізовувати оперативні цілі і таким чином досягати цілей стратегічних.
5. Реалізація програм регіонального розвитку має відбуватися на основі реалізації набору взаємозв’язаних проектів, які мають мати достатньо чітку логічну схему, спиратися на аналіз ситуації, на чітке виявлення проблеми, яку вони вирішують, а також враховувати ризики, які можуть бути виникненні під час реалізації цих проектів.

Перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування, політиками, науковцями, просто активними людьми зараз стоїть надважливе завдання – підготувати ефективні програми регіонального розвитку, які випливають із стратегічних та оперативних цілей ДСРР-2027 та забезпечити їх реалізацію.

P.S.

Інститут громадянського суспільства зараз вивчає потреби в територіях, веде консультування територіальних громад, які готують власні стратегії розвитку і на цій основі формулює конкретні пропозиції, які можуть увійти у такі програми. Якщо у вас є свої міркування, що і як має робити держава у цьому напрямі, пишіть нам, а ми передамо це у відповідні державні органи у форматі конкретних пропозицій.

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/695-2020-%D0%BF#Text

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text