Як працює український парламент

Мирослава Клічук

Які основні функції Верховної Ради, як створюються закони, де і як у цей процес можуть залучатися громадяни, дізнавалися учасники Академії практичної аналітики ОПОРИ. Сьогодні ж ділимося інформацією із усіма зацікавленими у тематиці.

Мета Академії практичної аналітики – допомогти активним мешканцям Рівненщини ефективно взаємодіяти із народними депутатами та долучатися до законотворчого процесу.

Про роботу вищого законодавчого органу держави учасникам Академії розповідав Сергій Гончар, виконавчий директор БО «Фундація “Паритет”», експерт із питань розвитку місцевого самоврядування, публічної політики та розвитку громадянського суспільства.

Тренер каже, що іноді те, що люди чують про Верховну Раду, здається для них просто фантастичним, але якщо ми не будемо знати, як воно має бути налагоджено у демократичній країні, то воно ніколи не буде так, як має бути. Учасники заходу погодилися, що коли зростає суспільство, то зростають і суспільні процеси, бо є кому «спитати з депутата». Для цього потрібно формувати чіткий суспільний запит для партій і політичних діячів і усвідомлювати, на що вони реально впливають і що можуть робити.

Не законами єдиними

Коли постає запитання про те, а що є основним призначенням парламенту, найчастіше кажуть «приймати закони».  Але законодавча функція – не єдина у арсеналі Верховної Ради. Також важливими є й наступні:

• представницька,
• установча,
• парламентського контролю,
• фінансово-бюджетна,
• зовнішньополітична функції.

Представницька функція полягає в тому, що парламентарі є обранцями народу, а отже повинні репрезентувати його інтереси та виражати волю, ухвалюючи ті чи інші рішення. Установча функція пов’язана із формуванням державних органів, призначенням чи обранням посадових осіб. Контрольна функція полягає у здійсненні контролю, наприклад, за діяльністю уряду, використанням бюджетних коштів, дотриманням законності – вона реалізується і через створені органи – Рахункову палату та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (омбудсмена). Фінансово-бюджетна функція передбачає повноваження парламенту затверджувати бюджет та встановлювати податки. Зовнішньополітична функція – ратифікація/денонсація міжнародних договорів. Коротеньке відео про функції парламенту можна побачити тут.

Чим регулюється діяльність Верховної Ради України?

Парламент приймає закони, які врегульовують суспільні відносини. А чим же регламентується його робота? Насамперед, нормами Конституції та Регламенту, Закону України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», Положенням про Апарат Верховної Ради та іншими актами.

«Іноді у ЗМІ звучить, що депутати приймають закон у порушення Регламенту. Треба розуміти, що депутати при цьому порушують насамперед Закон. Бо Регламент Верховної Ради теж затверджений Законом!»,  –  каже Сергій Гончар.

Що ж приймає парламент?

Верховна Рада є творцем різних актів – це не лише закони, а й постанови, резолюції, декларації, звернення та заяви.

«Найлегше розрізнити закони та постанови, зважаючи на те, на кого спрямований акт. Зазвичай закони виконуються усіма громадянами, а постанови –  виконуються депутатами», –  каже Сергій Гончар.

Парламент приймає закони, реалізовуючи свою законодавчу функцію, а інші акти –  реалізовуючи інші функції – установчу, контрольну тощо. Наприклад, резолюція – це акт, який виноситься парламентом у разі висловлення недовіри Уряду або при окресленні основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний рік.

Велика машина

Коли говоримо про парламент, то насамперед уявляємо собі 450 депутатів і політичні сили, до яких вони належать. Та структура Верховної Ради набагато різноманітніша. Окрім фракцій та депутатських груп нардепи об’єднуються і в інші «спільноти» для організації роботи – парламентські комітети певної тематики, тимчасові слідчі та тимчасові спеціальні комісії.

Парламентські комітети – це місце, де відбувається опрацювання та обговорення усіх проєктів парламенту. Та чи не найважливішою ланкою у організації Верховної Ради є Погоджувальна рада депутатських фракцій та груп, яка фактично і визначає, коли і який проєкт потрапить у порядок денний.

Окрім самих парламентарів, для організації їх роботи у Верховній Раді утворено Апарат – він здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності як парламенту, так і його органів та народних депутатів України. Саме при Апараті оформлені і помічники-консультанти народних депутатів. Всього нардеп може мати до 31 помічника.

Інформаційно-аналітичне та науково-дослідне забезпечення парламенту покликана здійснювати Дослідницька служба. Детальніше про її діяльність можна прочитати тут.

Найпопулярніший сайт: які причини?

«Сайт Верховної Ради України традиційно потрапляє у ТОП найпопулярніших сайтів парламентів світу за відвідуваністю, – каже Сергій Гончар і додає, – звісно, це може свідчити про інтерес до роботи парламенту, але ще одна з причин – у нас дуже часто змінюється законодавство, тож люди звикли перевіряти його станом у той момент, коли їм це необхідно».

Кількість законопроєктів, які приймає український парламент – дуже значна. У нас звичною є ситуація, коли якийсь акт тільки ухвалено у Верховній Раді, а нардепи одразу починають писати у себе в соцмережах, що вони готують зміни до такого акту. Тобто швидкість роботи над законопроєктами – шалена. Тим не менш, процедура більш-менш регламентована.

Законотворчість і законодавчий процес: хто кого?

Законотворчість говорить сама за себе – це процес творення законів і розпочинається він далеко за межами куполу Ради.  Законотворчість – це не лише прийняття законів, але й вияв проблем, які існують у суспільстві і питань, які потребують врегулювання та напрацювання відповідних пропозицій. Натомість законодавчий процес включає у себе вужче поняття, а саме шлях законопроєктної пропозиції у Верховній Раді – внесення суб’єктом законодавчої ініціативи – розгляд і прийняття законопроєкту за процедурою трьох читань, підготовку прийнятих законів до направлення на підпис Президенту, підписання та оприлюднення закону.

В той час як законодавчий процес – структурований та логічно побудований, то допроектна стадія – неврегульована, а отже – неконтрольована. Саме через те, що допроектна стадія дуже часто залишається «в тіні», до неї не завжди долучаються заінтересовані сторони, майбутній проєкт закону не висловлює суспільного запиту і виникає таке явище як «законодавчий спам». Проте кількість прийнятих актів не означає якість.

Як людям долучатися до роботи парламенту?

Залучення громадськості до діяльності влади – нормальний процес у демократичному суспільстві. Звісно, людям набагато легше долучатися до тих питань, які стосуються їх безпосередньо. Не завжди громадянам легко долучатися до законотворчого процесу, бо для цього треба мати бачення, як це відбувається, до кого слід звернутися  – до депутата, його помічника чи Апарату парламенту. Тим не менш, голоси громадян мають бути почутими. Найпростіше висловити своє зауваження чи пропозицію за посередництва громадських організацій, які мають певний досвід комунікації із парламентарями. Але можна це зробити і особисто шляхом звернення до депутата – письмового чи на особистому прийомі. Також можна долучатися до діяльності робочих груп, громадських рад при комітетах, брати участь у роботі парламентських/комітетських слухань або організовувати громадські акції. Кожна із форм участі має як свої переваги, так і недоліки, тож приймаючи рішення про її використання треба орієнтуватися на етап законотворення, конкретну ситуацію, наявні ресурси.

На допроєктному етапі законотворчого процесу можемо використовувати запити, звернення, петиції, проведення громадських слухань, круглих столів, обговорень. Також на цьому етапі корисною може бути участь у роботі різних громадських, координаційних рад, проведення громадських акцій. На етапі внесення законопроєкту – участь у засіданні парламентського комітету, лобістська діяльність, підготовка додаткових аналітичних записок для презентації законопроєкту, проведення громадських акцій, участь в інших заходах, де можна розповісти про своє питання, інформаційне висвітлення, робота з депутатами, аби вони проголосували. Мета  – вплинути, аби розгляд питання включити у порядок денний. На етапі першого та другого читання  – громадські слухання, всенародне обговорення, лобізм, громадські акції, інформаційне висвітлення. Мета – ухвалення акту.  На етапі підписання законопроєкту найчастіше використовують громадські акції, аби вплинути на рішення Президента.

P.S. Підписуйтеся на сторінки ОПОРИ у соціальних мережах Facebook та Instagram – там ми будемо ділитися інсайтами із останньої сесії Академії практичної аналітики: розповімо про адвокацію ідей шляхом проведення публічних консультацій.

Довідково: Проєкт “Практична аналітика для парламенту” реалізується Рівненською обласною організацією Всеукраїнської громадської організації “Громадянська мережа “ОПОРА” в межах Програми USAID “РАДА: наступне покоління”, що виконується ГО “Інтерньюз Україна”.

Ця подія стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст не обов’язково відображає погляди USAID чи уряду Сполучених Штатів.

Подія здійснюється в рамках Програми USAID “РАДА: наступне покоління”, яка є п’ятирічною ініціативою (2021-2026), що впроваджується ГО “Інтерньюз-Україна”.

Детальніше про Програму: https://internews.ua/rang, https://www.facebook.com/usaidradaprogram/