Децентралізація в Україні: історія, уроки, майбутнє

powerreform

Часи минулі

Коли ми говоримо про децентралізацію, ми апріорі згадуємо 1 квітня 2014 року і Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, затвердженої розпорядженням Уряду № 333-р.

Здається, уже мало хто пам’ятає, як проходила децентралізація за часи Незалежності. Але, на наш погляд, важливо зазирнути у більш далеке минуле, аби, певним чином, зафіксувати деякі тези: адміністративно-територіальний устрій має свою природню основу, яка зберігається навіть у різних політичних системах, і це стосується саме базової одиниці; в залежності від політичної системи та розвитку держави, вона змінює систему адміністративно-територіального устрою та урядування; якщо зміни територіального устрою та системи урядування в державі не враховують природніх чинників, такий устрій не забезпечує потреб і постійно змінюється.

Давні часи

Російська імперія

У складі Російської імперії російська частина України поділялася на 12 губерній, 4 з яких лише частково розташовувалися на території України, 102 повіти та 1989 волостей.

Великі міста до складу волості не входили, мали власні виборні органи управління.

В сільських територіях села, навколо домінуючих центрів – містечок та великих сіл входили у склад волості і не мали власних органів влади, крім старости.

Реформа системи управління на українських землях Російської імперії 1907 року.

Початок 20 століття, значне відставання Росії від ключових європейських держав потребувало також і реформ системи управління, які і були здійснені під керівництвом Столипіна і які дали значний результат. Уже до початку першої світової війни 1914 року Росія досягла значного прогресу в своєму розвитку. Нижче подано перелік тодішніх актів, які докорінно змінили Російську імперію.

«Главные начала устройства местного управления (1906);

«Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» (1907);

«Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» (1907);

«Положение о поселковом управлении» (1907);

«Положение о волостном управлении» (1907);

«Положение о правительственных участковых комиссарах» (1907);

«Положение о губернском управлении» (1907).

В сільських територіях, основною територіальною одиницею була волость, яка формувалась по суті за церковним приходом (такий принцип застосовувався практично у більшості європейських країн).

Волосні збори обирали старшину і його помічників, визначали їхній заробіток; обирали гласних у повітові збори; займались початковими однокласними школами, сиротинцями, амбулаторіями, місцевими дорогами, поштою; визначали необхідні волосні платежі на громадські потреби, реалізовували право на волосне майно та кошти.

Старшина виконував рішення зборів і мав певні поліційні права, зокрема на затримання винних у правопорушеннях та злочинах, обліковував потрави худобою полів, пошкодження сільськогосподарського майна, займався первинним обліком військовозобов’язаних, стягував належні платежі, накладав штрафи.

Радянський Союз

Після «революції 2017 року» в межах територій під владою більшовиків почали створюватись квазі державні органи управління – ради солдатських, селянських та робітничих депутатів переважно у містах і волостях.

З 1919 року такі сільради почали створюватись в усіх селах і їх число сягнуло 18 тисяч (на той час до України не належало 9 нинішніх областей).

Таке подрібнення органів управління під час встановлення комуністичного режиму було виправдане, а далі стало обтяжливим для утримання. В 1922 році вийшло обмеження для створення сільської АТО – не менше 1000 населення, район – 25-40 тисяч, округа 400-600 тисяч.

Включення сільських рад та й сільських районів до міськрад на Донбасі відбулось на початку 30-тих років з метою «зміцнити сільськогосподарську базу основних промислових районів Донбасу» (п.4, Постанова №28, 1932 р.).

Українська народна республіка

На жаль УНР проіснувала надто короткий час, аби налагодити свою систему управління в територіях. Але Конституція УНР по суті закладала досить децентралізовану та демократичну систему урядування, яка змогла відродитись в Україні через майже 100 років.

«26. Всякого рода справи місцеві впорядковують Ради і Управи громад, волостей та земель. Їм належить єдина безпосередня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність (параграф 500, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в ціх справах рішає Суд Української Народньої республіки (пар.60-68)”»

Реформи у незалежній Україні

Спроба 1.

Після перших демократичних виборів у 1990 році, Україна розпочала формування власної системи державного управління і місцевого самоврядування. День ухвалення закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» 7 грудня 1990 року є днем відродження місцевого самоврядування в Україні.

Перше визначення місцевого самоврядування в редакції 1990 року було таким: «Місцеве самоврядування в Україні – це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази» (по суті  це була англійська концепція місцевого самоврядування. Повноваження залежать від ресурсів!).

Україна було однією з перших республік СРСР, яка запровадила своє регулювання місцевого самоврядування на демократичній основі. На жаль, тоді не вистачило розуміння, що без укрупнення базового рівня, він не витягне повноважень. Так і сталось, починаючи з лютого 1992 року  повноваження базового рівня, крім міст обласного значення знову перемістились під виконавчу владу.

Спроба 2.

22 липня 1998 р. Президентом України Л. Кучмою було підписано Указ №810/98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Це був чи не перший досить великий та новий документ, що стосувався різних аспектів адміністративної реформи.

Але Концепція 1998 року так і залишилася науковим напрацюванням з половинчастими радянсько-європейськими ідеями змін.

Реформа тоді з різних причин не відбулась.

Спроба 3.

У 2005 р., після зміни політичного керівництва держави, питання реформи АТУ було поставлено на порядок денний діяльності нового Уряду. Дорученням Прем’єр-міністра України від 14 лютого 2005 р. була створена робоча група з адміністративно-територіальної реформи.

Проте спроба підготовки та проведення реформи АТУ в 2005 році була приречена на провал з таких причин:

• не було чіткої політичної згоди Уряду на проведення реформи;
• не було визначено центральний орган виконавчої влади, відповідальний за реформу;
• не було розроблено та ухвалено цілісної концепції проведення реформи, а отже, незрозуміло, чим має завершитися реформа та який обсяг ресурсів для реформи потрібен;
• проти реформи виступили різні політичні сили та політики, які побачили можливість на основі критики реформи заробити для себе новий капітал;
• для бізнесу ще не набула гостроти проблема вільних земельних ділянок у містах, оскільки ще можна було приватизовувати підприємства, які не працювали, а концентрація капіталу у сільськогосподарському виробництві була недостатньою;
• наближалися вибори 2006 року і правляча більшість не бажала йти на вибори під час реформи, адже це було б самогубством.

Спроба 4.

Протягом 2008-09 років сформоване Міністерство регіонального розвитку та будівництва взялось за підготовку реформи уже на серйозному рівні і 29 липня 2009 р. уряд схвалив «Концепцію реформи місцевого самоврядування» за №900-р. Але, що цікаво, тут відбулась дивна історія з оприлюдненням цього документу. Розпорядження було оприлюднено на сайті Уряду, а текст самої концепції – ні. Правда, це не завадило тодішньому Мінрегіону продовжувати роботу і підготувати план заходів з реалізації концепції, а також низку концептуальних документів щодо формування системи підвищення кваліфікації та перекваліфікації кадрів для місцевого самоврядування, формування та реалізації державної регіональної політики та проектів законів, які випливали з цих концептуальних документів.

За планом заходів з реалізації Концепції реформи, вона мала бути завершеною в 2014 році. Проте перемога на виборах президента України В. Януковича та призначення на посаду Прем’єр Міністра М. Азарова, поклали край реформі. Ухвалені документи про реформу були скасовані.

Спроба 5.

1 квітня 2014 року український Уряд, що був сформований після Революції Гідності, ухвалив Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади №333-р, яка стала стартом важливої для України реформи, яка зараз більш відома як децентралізація.

Реформа відбулась.

До початку великої війни 24.02.2022 року, на підконтрольних Україні територіях було завершено утворення територіальних громад, сформовано нові райони, відбувся важливий та глибокий перерозподіл повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх. Суттєво виросли місцеві бюджети, територіальні громади отримали значні ресурси для свого розвитку.

Україна постала, як одна з найбільш децентралізованих держав Європи.

Детально про повноваження органів, бюджет, планування та ресурси можна прочитати у інших розділах Настільної книги.

Що далі?

Велика війна з росією, яка досі триває, створила нові виклики перед Україною загалом та перед територіальними громадами, зокрема.

Найбільш критичними викликами тут є: окупація значних територій; суттєве скорочення населення загалом, через вимушену еміграцію; зміна статево-вікової структури населення через мобілізацію чоловіків та виїзд жінок з дітьми за кордон; суттєве скорочення економіки громад та регіонів, особливо тих, що знаходяться досить близько до україно-російського кордону та лінії фронту; дефіцит кваліфікованих кадрів для управління в нових умовах; загроза безпеці проживання; руйнування інфраструктури; забруднення вибухонебезпечними предметами значних територій; психологічні розлади цілих груп людей…

В багатьох територіях органи місцевого самоврядування замінені військовими адміністраціями. На звільнених від окупації територіях відбуваються не прості процеси відносин між різними групами жителів: ті хто були під окупацією, і ті, хто евакуювались, а тепер повернулися.

Ці та інші проблеми, які проявились через війну потребують вирішення, як на державному, так і на місцевому рівнях.

Так виглядає, що найближчим часом має бути ухвалено новий документ стратегічного характеру, котрий має містити заходи для вирішення проблем, породжених викликами.

Але на місцевому рівні зараз, як ніколи раніше, потрібне лідерство голів громад, депутатів місцевих рад для вирішення тих проблем, які можна вирішувати у громадах без очікування рішень згори.

Місцеве самоврядування, яке показало свою стійкість на початку війни, має засвідчити свою здатність виживати впродовж війни, яка загострюється. Саме це буде гарантом збереження та розвитку місцевого самоврядування по війні.