Україна vs світ: становлення е-декларування

Система електронного декларування працює вже понад дев’ять років та є одним із головних інструментів забезпечення прозорості в діяльності державних службовців. Це один із ключових елементів антикорупційної реформи, що дозволяє громадянам контролювати доходи та активи чиновників, запобігати конфлікту інтересів та викривати можливі зловживання владою.

Запровадження системи стало важливим кроком у боротьбі з корупцією, однак воно не обійшлося без значних викликів. Супротив частини політичних еліт, технічні проблеми та постійні спроби послабити або скасувати вимоги декларування демонструють, що боротьба за прозорість залишається актуальною.

Україна, як і багато інших країн, проходила складний шлях становлення своєї системи декларування. Водночас досвід інших держав дозволяє побачити, як різні моделі фінансового контролю застосовуються у світі, як вони сприяють доброчесності посадовців.

Як виникло декларування посадовців в Україні?

Перші кроки до декларування в Україні зробили ще в 1995 році, коли уряд затвердив порядок подачі декларацій для держслужбовців (постанова КМУ «Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу» від 11 серпня 1995 року № 641). 

Наказом Міністерства фінансів України від 6 березня 1997 року № 58 була затверджена форма декларації про майновий стан публічних службовців. 

З 1997 року державні службовці почали подавати паперові декларації про свої доходи, витрати та майно в Державну податкову службу, але ця система мала значні недоліки:

1. Форма декларації була достатньо загальною і не завжди забезпечувала точну та повну інформацію про фінансові активи та майно субʼєктів декларування. 
2. Перевірка вручну створювала ризики помилок і маніпуляцій. А самі перевірки супроводжувались бюрократизована процедурою надання пояснень в податковій службі. 
3. Інформація про подані декларації часто публікувалась лише на вебсайтах самих органів влади, що ускладнювало доступ до неї для громадськості та створювало проблеми з прозорістю. 

Всі ці фактори сприяли необхідності вдосконалення системи для забезпечення більшої відкритості та ефективності. Міжнародні організації також неодноразово наголошували на необхідності реформування системи декларування в Україні. Зокрема, запровадження відкритого декларування було однією з вимог Групи держав проти корупції (GRECO https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2022/04/GrecoRC4202125-Final-UKR.pdf?utm_source=chatgpt.com), а також ключовою умовою співпраці України з Європейським Союзом, Міжнародним валютним фондом та іншими міжнародними партнерами. Вимоги щодо створення прозорої системи декларування містилися також у рекомендаціях Венеційської комісії та були закріплені в угодах з ЄС у межах процесу євроінтеграції.

Впровадження е-декларування та перші виклики

Система електронного декларування в Україні запроваджена у 2016 році у відповідь на міжнародні зобов’язання перед Європейським Союзом та Міжнародним валютним фондом. Її основною метою стало забезпечення відкритості даних про статки державних службовців, а також контроль за їх відповідністю доходам. Відтоді всі публічні службовці зобов’язані подавати декларації, які містять інформацію про їхнє майно, доходи, фінансові зобов’язання, а також активи та членів їхніх сімей.

Протягом кампанії декларування у 2016 році майже 120 тисяч топчиновників виконали вимогу закону і подали до Єдиного державного реєстру свої перші щорічні е-декларації за 2015 рік. Це стало знаковим кроком у боротьбі з корупцією, оскільки всі охочі отримали доступ до інформації про статки посадовців.

Проте звичайно, що така прозорість викликала спротив і незадоволення декларантів: 

• хтось боявся відображати свої активи через страх крадіжки;
• хтось жартома декларував кішок як цінне рухоме майно;
• хтось зловживав кнопками член сімʼї не надав інформації.

Сама система також працювала зі збоями: технічні проблеми – не збереження чернеток, постійні помилки технічного характеру. З самого початку роботи системи виникало багато проблем у разі зміни електронної адреси та зміни КЕП. Тому було багато нарікань на складність виконання цієї вимоги суб’єктами декларування.

Конституційна криза 2020 року та її наслідки

У жовтні 2020 року Конституційний Суд України визнав неконституційними деякі положення антикорупційного законодавства, що призвело до тимчасового блокування системи електронного декларування. Це рішення викликало значний резонанс у суспільстві та жорстку реакцію з боку міжнародних партнерів України. Було зруйновано систему кримінальної відповідальності за подання недостовірних відомостей в деклараціях, що унеможливило ефективний контроль за фінансовою доброчесністю посадовців.

Після суспільного та міжнародного тиску Верховна Рада у 2021 році відновила систему електронного декларування, хоча вона зазнала певних змін. Попри це, криза 2020 року засвідчила вразливість антикорупційних механізмів в Україні та необхідність їхнього подальшого вдосконалення.

Криза стала поштовхом до запровадження низки заходів для модернізації порталу електронного декларування та підвищення його ефективності. 

Основні нововведення включали:

• автоматизований аналіз декларацій для швидкого виявлення ризиків та потенційних порушень;
• покращення інтерфейсу та доступності порталу для декларантів;
• посилення відповідальності за неподання декларацій або надання неправдивих даних;
• розширення переліку осіб, які підлягають декларуванню.

Також були внесені зміни щодо розкриття інформації про активи та фінансові зобов’язання, щоб зробити систему прозорішою та ефективнішою.

Вплив воєнного стану на систему декларування

Після початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну у лютому 2022 року реєстр декларацій був закритий з міркувань безпеки. Уряд ухвалив рішення про тимчасове припинення обов’язкового декларування для чиновників у зв’язку з надзвичайними обставинами. 

Однак це викликало серйозне занепокоєння серед громадськості та міжнародних партнерів, які вимагали відновлення прозорості фінансового контролю над посадовцями. Про це також наголошувала Венеціанська комісія. Так, у вересні 2023 року Верховна Рада проголосувала за повернення електронного декларування для державних службовців. Однак депутати ухвалили норму про відтермінування відкритого доступу до декларацій ще на рік. 

Це рішення викликало значне обурення серед громадськості та антикорупційних організацій, оскільки дозволило посадовцям тимчасово приховати інформацію про свої статки. Після тиску громадськості Президент наклав вето на цю норму, і доступ до декларацій було відкрито раніше.

Досвід інших країн у сфері електронного декларування

І хоча наша система декларування має досить широкі вимоги до звітування посадовців та їх членів сіммʼї про майно та доходи, ми не є унікальним в цьому досвіді. Так, підзвітність посадовців перед перед громадянами в багатьох країнах світу мають аналогічні механізми контролю за фінансовою доброчесністю чиновників. Важливо розглянути досвід деяких держав, щоб оцінити найкращі практики.

США: контроль за доходами та конфліктами інтересів 

У США система фінансового декларування високопосадовців закладена Законом Ethics in Government Act (1978). 

Хто декларує? 

• президент, віцепрезидент, члени Конгресу, судді Верховного Суду, міністри та інші посадовці федерального рівня;
• чиновники високого рівня в державних агентствах та регуляторних органах.

Чи декларуються члени сім’ї? 

Так, фінансові інтереси подружжя та неповнолітніх дітей повинні бути задекларовані. Повнолітні діти не підлягають обов’язковому декларуванню, якщо вони не перебувають на утриманні посадовця.

Що декларують?

• доходи, нерухомість, банківські рахунки, інвестиції, акції, облігації;
• фінансові зобов’язання (кредити, борги, іпотеки);
• отримані подарунки вартістю понад 415 доларів (станом на 2024 рік);
• фінансові інтереси подружжя та неповнолітніх дітей.

Контроль та Відповідальність за порушення Декларації перевіряє Office of Government Ethics (OGE), а у разі виявлення порушень справи можуть передаватися до Міністерства юстиції.

Відповідальність за порушення включають:

• штрафи до 50 000 доларів за недостовірну інформацію;
• кримінальну відповідальність за навмисне приховування доходів.

Велика Британія: підзвітність через публічний доступ

У Великій Британії система декларування базується на принципах відкритості та суспільного контролю.

Хто декларує? 

• депутати Палати громад та Палати лордів;
• міністри уряду та керівники державних агентств;
• високопосадовці місцевого самоврядування.

Чи декларуються члени сім’ї?

Ні, фінансові інтереси членів сім’ї НЕ підлягають обов’язковому декларуванню. Подружжя та діти можуть бути зазначені у випадках спільного володіння активами.

Що декларують?

• основні та додаткові доходи (зарплати, гонорари, компенсації);
• нерухомість, акції, бізнес-активи;
• подарунки вартістю понад 300 фунтів стерлінгів;
• спонсорство, ділові зв’язки та можливі конфлікти інтересів;
• фінансові інтереси членів сім’ї НЕ підлягають обов’язковому декларуванню.

Контроль та покарання Парламентський комітет з етики та незалежний комісар із парламентських стандартів перевіряють декларації та розглядають випадки порушень.

Відповідальність за порушення включають:

• адміністративні штрафи;
• позбавлення мандату для депутатів;
• кримінальна відповідальність за серйозні випадки корупції.

Німеччина: боротьба з конфліктом інтересів

У Німеччині система фінансового декларування орієнтована на запобігання конфлікту інтересів серед державних службовців.

Хто декларує? 

• федеральні та земельні депутати;
• міністри, державні секретарі;
• судді та прокурори.

Чи декларуються члени сім’ї?

Ні, фінансові активи членів сім’ї НЕ є обов’язковими для декларування, хоча існують обмеження щодо конфлікту інтересів, якщо члени сім’ї займаються бізнесом, пов’язаним із державними контрактами.

Що декларують?

• доходи та активи, включаючи нерухомість, акції, бізнес-частки;
• отримані подарунки, якщо їхня вартість перевищує 200 євро;
• будь-яка робота чи послуги, які можуть створити конфлікт інтересів;
• дані про фінансові активи членів сім’ї НЕ є обов’язковими.

Відповідальність за порушення включають:

• депутати можуть втратити мандат у разі грубих порушень; 
• штрафи до 50 000 євро;
• судові процеси у випадку навмисного ухилення від декларування.

Франція: жорсткий контроль та прозорість

Французька система контролюється Вищою адміністрацією з питань прозорості державного управління (HATVP), яка перевіряє фінансові декларації та аналізує потенційні ризики.

Хто декларує?

• президент, прем’єр-міністр, міністри;
• парламентарі та судді;
• високопосадовці у державних підприємствах.

Чи декларуються члени сім’ї?

Так, фінансові активи подружжя повинні декларуватися, але інформація про дітей та інших родичів не є обов’язковою.

Що декларують?

• фінансові активи, нерухомість, інвестиції; 
• джерела доходів та фінансові зобов’язання;
• будь-які конфлікти інтересів;
• фінансові активи подружжя повинні декларуватися.

Відповідальність за порушення включають:

• штрафи до 75 000 євро;
• позбавлення державних посад;
• судові процеси за навмисне приховування активів.

Виклики та перспективи для України

Попри значні зусилля, система електронного декларування в Україні все ще стикається з опором з боку деяких посадовців  щодо розширення вимог декларування, особливого тиску зазнає система моніторингу способу життя декларантів. Саме тому спостерігаються періодичні спроби змінити законодавство на користь декларантів.

Попри вимоги громадянського суспільства та міжнародних партнерів щодо прозорості та доброчесності, деякі народні депутати продовжують ініціювати зміни до законодавства, що можуть значно послабити контроль над їхніми статками. 

Однак існують і перспективи для подальшого вдосконалення системи. Насамперед це посилення цифровізації процесу аналізу декларацій, забезпечення невідворотності покарання за недоброчесність та розширення співпраці з міжнародними партнерами.

Сьогодні система подання декларацій значно змінилась. Тепер можна отримати довідкові дані для декларації в особистому кабінеті декларанта, всі дані автоматично переносяться у чернетку. Крім того, є можливість здійснити автозаповнення декларації. А зміна електронної адреси чи КЕП відбувається автоматично.

Крім того, щорічно оновлюються розʼяснення НАЗК та зменшуються вимоги до кількості подання декларацій з метою розвантаження самого реєстру. Це значні зрушення для полегшення життя декларантів. 

Досвід інших країн демонструє, що успіх системи декларування залежить від незалежного контролю, відкритості даних і невідворотності відповідальності. Система електронного декларування в Україні сьогодні може стати успішним прикладом прозорості та доброчесності у сфері державного управління на прикладі функціонування цього реєстру. Дійсно порівняно з іншими країнами, Україна має достатньо суворі вимоги до субʼєктів декларування. Водночас, з урахуванням високого рівня сприйняття корупції в Україні та окремих кейсів корупції серед високопосадовців, ці вимоги виглядають обгрунтованими.  

Отже, електронне декларування стало важливим кроком у забезпеченні прозорості та підзвітності посадовців, що є ключовим елементом у боротьбі з корупцією. Україна вже має значні напрацювання у цій сфері, але для забезпечення сталого ефекту необхідно посилювати контроль, вдосконалювати механізми перевірки та забезпечувати безперервний доступ до інформації. Тільки таким чином електронне декларування зможе виконувати свою основну функцію – запобігати корупції та сприяти формуванню доброчесного державного управління.