Як зробити Харків більш «відкритим» за зразком Барселони

Розвиток місцевого самоврядування в європейських країнах вийшов на новий рівень – переходу до партнерського та громадського управління. Мешканці громад стають безпосередніми учасниками прийняття рішень на місцевому рівні. Це супроводжується розробкою та затвердженням документів, які значно розширюють можливості для залучення містян до процесу управління, а також – сервісного забезпечення всіх форм громадської участі.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії дослідив, які умови для включення до вирішення питань життєдіяльності громади зараз мають харків’яни та мешканці Барселони, й що із досвіду другого великого міста Іспанії Харків може використати для збільшення власної «відкритості».

Символічно-імітаційна участь харків’ян

Статут територіальної громади міста Харкова – головний документ, що визначає можливості для участі містян у житті громади. У Розділі І «Загальні положення» про залучення містян до участі в управлінні громадою не йдеться в жодній статті.  Серед 14-ти принципів організації та діяльності територіальної громади (ст. 2) перелічені «народовладдя», «різноманіття форм організації місцевого самоврядування», але немає нічого на кшталт «забезпечення ефективної громадської участі в роботі місцевого самоврядування». У формулюванні мети і завдань громади (ст. 3) також не йдеться про участь громадськості у їх вирішенні. Компетенції територіальної громади (ст. 4) передбачають, що громада правомочна вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування. Але перелік компетенцій включає лише формування органів  місцевого самоврядування, заслуховування звітів їх представників та здійснення контролю за їх діяльністю. Співпраця і участь знову не передбачені. Загалом, зміст розділу свідчить про те, що управління містом на засадах партнерства з громадськістю поки не сприймається як стратегічний напрям розвитку громади і умови для нього не створюються.

Розділ IV Статуту передбачає 7 форм участі: місцевий референдум (ст. 21); дорадче опитування громадян (ст. 22); вибори органів і посадових осіб територіальної громади (ст. 23); загальні збори громадян за місцем проживання (ст. 24); місцеві ініціативи (ст. 25); громадські слухання (ст. 26); звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування із заявами, клопотаннями, зауваженнями, скаргами, пропозиціями та електронними петиціями (ст. 27). Такий набір характеризує громадську участь як дорадчо-консультативну. Проте зміст цих статей Статуту і додатків показує, що в містян відсутні дієві інструменти впливу на прийняття рішень органами самоврядування, а органи самоврядування не розробили реальних механізмів врахування результатів громадської участі при прийнятті рішень.

Наприклад, у Додатку 1 до Статуту «Положення «Про загальні збори громадян за місцем проживання у місті Харкові»» детально розписані всі бюрократичні процедури, що супроводжують збори громадян. При цьому, відсутні будь-які механізми впливу результатів зборів на рішення міської ради. Зазначено лише те, що в межах своїх повноважень рада може «прийняти рішення, підготовлене в порядку місцевої ініціативи; відхилити проект рішення; відправити  проект рішення на доопрацювання» (п. 30). Положення навіть не зобов’язує раду аргументувати відхилення проекту чи його повернення для доопрацювання. Тож органи самоврядування фактично на власний розсуд вирішують, прийняти чи відхилити, що значною мірою нівелює цю форму громадської участі. Подібна ситуація – і з громадськими слуханнями (Додаток 3. «Положення «Про громадські слухання в місті Харкові»»). Ухвалені на слуханнях пропозиції оприлюднюються, виносяться на пленарне засідання ради, уповноважені особи чи органи складають плани їхньої реалізації (п. 53 – 55), проте Положення не дає жодного розуміння того, як і наскільки ці пропозиції мають враховуватись і трансформуватись в плани реалізації. Отже, консультативні заходи є суто дорадчими.

Сервісний мінімалізм

На сайті Харківської міської ради створені сервіси для подання петицій та громадських обговорень у формі електронних консультацій. Є окремий розділ меню «Електронне місто», в якому перший підрозділ – «Електронне самоврядування в місті Харкові». З огляду на назву, саме тут мають бути розміщені електронні сервіси, що забезпечують усі форми громадської участі. У нашому попередньому дослідженні ми вже відмічали, що наповнення підрозділу не відповідає його назві, оскільки тут немає жодного е-сервісу для залучення харків’ян до участі в самоврядуванні й прийнятті рішень міською радою. Станом на лютий 2024 року, підрозділ більше як півроку взагалі не відкривається. У розділі «Електронне місто» є лише  сервіс «Електронний лист міському голові», що забезпечує одну з форм громадської участі – звернення до посадових осіб.

Такий сервіс – недостатній. Не всі форми громадської участі, закріплені Статутом, забезпечені електронними інструментами для реалізації. Розташування сервісів на сайті не виглядає зручним. Значно краще розмістити їх у окремому розділі «Електронне самоврядування в місті Харкові», при цьому, слід доповнити статутний перелік форм громадської участі й розробити для них е-сервіси.

Як Барселона будує відкрите, прозоре та спільне місто

Барселона – одне із перших європейських міст, що почало ще з 80-х років минулого століття активно розбудовувати місцеве управління за участю громадськості. У 1984 році запровадили карту децентралізації за районами, яким передали значний обсяг повноважень. Саме на рівні районів були створені перші управлінські інституції, в роботі яких брали участь містяни. До 2002 року розробили нормативну базу громадської участі, яка з того часу пройшла ще кілька етапів вдосконалення.

На сайті міської ради Барселони є окремий розділ «Громадська платформа для побудови більш відкритого, прозорого та спільного міста». В ньому у систематизованому вигляді, в зручному форматі в окремих підрозділах розміщена вся інформація про громадську участь.

Джерело: сайт міської ради Барселони

Кожні 10 років у Барселоні проходить процес спільного оновлення зобов’язань громадян щодо сталого розвитку. Він стартував у січні цього року.

Джерело: сайт міської ради Барселони

Громадська рада сталого розвитку (консультативно-галузевий орган громадської участі), мережа якої налічує понад 2000 організацій, спільно з міською радою розробляють рамковий документ на 10 років. Це дорожня карта співпраці муніципалітету й громадськості у вирішенні проблем міста і визначенні напрямів його розвитку. На платформі громадської участі вже розмістили програмні й процедурні документи та інформацію про засідання, сесії й дебати, на яких будуть презентувати й обговорювати документи. Там само є й посилання на е-сервіс для участі містян.

Підрозділ «Допомогти» містить 15 тематичних сторінок, які  надають містянам повну інформацію про можливості й весь процес громадської участі – від нормативних положень, що її регулюють – до відповідей на конкретні запитання.

Міська влада Барселони у співпраці з різними муніципальними групами та громадськістю розробила «Положення про участь громадян», яке схвалили у 2017 році, але згодом винесли на подальше обговорення для виправлення і вдосконалення. У 2022 році затвердили Регламент «Регулювання участі громадян». Він містить 112 статей, що внормовують весь процес громадської участі в управлінні містом. Преамбула наголошує, що «право на участь громадян є стратегічним вибором міської ради Барселони і має супроводжувати всі її дії, особливо ті, які безпосередньо стосуються якості життя громадян і всього, що впливає на їхнє повсякденне життя». Регламент містить десять розділів, кожен з яких регулює відповідні аспекти громадської участі.

Розділ І «Загальні положення фіксує головні принципи, інструменти та форми громадської участі, зміст яких розкривається далі. Важливою є стаття 5 «Організація управління за участю громадян». Вона зобов’язує мера створити адміністративну організацію, виділити людей і матеріальні ресурси, достатні для сприяння та належного функціонування участі громадян в управлінні містом; контролювати виконання цього Регламенту муніципалітетом; координувати діяльність усіх структур міської ради, які залучені до організації й реалізації громадської участі; забезпечити навчання з питань участі громадян для тих людей, які безпосередньо працюють  у цій сфері. Завдяки цьому постійне і всебічне сприяння залученню громадськості до управління містом стало прямою відповідальністю мера.

Розділ 2 регламентує процес просування громадських ініціатив. Громадська ініціатива трактується досить широко – як активність громадян, спрямоване на сприяння певній дії міської ради, що становить загальний інтерес і є компетенцією міста (ст. 6). Стаття 7 зобов’язує міську раду надавати громадським ініціативам технічну та фінансову підтримку і встановлює порядок її надання. Ця норма не лише унеможливлює пасивне ставлення міської влади до громадських ініціатив, а й виглядає вагомим стимулом, в тому числі, для навчання містян громадській участі. Стаття 9 дає визначення об’єктів громадської ініціативи та наводить їх перелік: включення питань до порядку денного міської чи районних рад; ініціювання процесу участі; проведення громадських слухань; створення органу участі; затвердження загального положення; проведення громадських консультацій; скликання ради мікрорайону. В самому тексті статті є посилання на е-форму для кожної громадської ініціативи. Такий формат виглядає дуже зручним. Наступні статті регламентують усі процедури, які необхідні для розгляду і просування громадських ініціатив.

Розділ 3 внормовує процеси участі. Це комунікаційні процеси для обговорення, обміну аргументами, дебатів між містянами та посадовими особами муніципалітету. Ініціювати їх можуть як мешканці міста, так і посадовці, а міська рада має сприяти  використанню в них електронних медіа (ст. 20). Стаття 22 встановлює цілі та обмеження цього процесу. Важливо, як вирішується питання про результати процесів участі та їх вплив на владні рішення. У розділі немає жодного положення про те, що муніципалітет має обов’язково повністю чи якоюсь мірою враховувати результати процесу участі. Стаття 30 гласить, що «неможливо заздалегідь визначити вплив процесу участі на остаточне рішення». Але після завершення цього процесу посадові особи мерії повинні протягом встановленого терміну надати звіт про врахування результатів громадської участі, опублікувати його на сайті муніципалітету й провести індивідуальну комунікацію з кожним учасником від громадськості. У звіті має бути обґрунтування того, наскільки врахували результати участі й чому саме такою мірою. Крім того, статті 31 – 32 зобов’язують проводити оцінку та моніторинг виконання муніципальних заходів, які включали процес участі. Все це не дає муніципалітету можливості робити партисипаторні процеси суто формальними та ігнорувати їхні результати чи враховувати винятково на власний розсуд. Стаття 39 містить перелік обов’язкових процесів участі як постійних форм громадської участі, зобов’язує міську владу їх підтримувати.

Розділ 4 визначає органи участі як «засіб регулярних зустрічей громадян та міської ради для обговорення та збору на постійній основі думок та пропозицій щодо муніципальних заходів» та закріплює правила, що регулюють громадську участь. Органи участі можуть створюватись за територіальним принципом, наприклад, у мікрорайонах, та галузевим –  для покращення якості комунальних, освітніх послуг тощо. Стаття 40 гласить, що «міська рада повинна сприяти безперебійному функціонуванню органів участі та належним ресурсам для досягнення їхніх цілей», а стаття 47 зобов’язує муніципальних політичних лідерів з’являтися на вимогу органів участі для пояснення конкретних дій, пов’язаних з діяльністю цих органів. Статті розділу дуже детально регламентують всі етапи діалогу для участі, створення та діяльність органів участі. Ці норми є вагомим стимулом для постійного діалогу та врахування позицій громадськості при прийнятті рішень.

Проведення громадських слухань регулює Розділ 5. Їх ініціатором можуть бути як мер чи уповноважені ним особи, так і представники громадськості. Слухання проводять на міському й районному рівнях. За запитом ініціаторів створюють цифрову платформу, на якій не пізніше, ніж за 15 днів до проведення оприлюднюють всю інформацію щодо теми і предмета обговорення. На цій платформі, що працює безперервно, організовують і комунікацію – подання пропозицій, обмін думками, дебати. Такий формат виглядає доволі зручним, оскільки дає можливість кожному учаснику висловити свою позицію, не пристосовуючись до зазначеного часу слухань.

Розділ 6 внормовує проведення публічних консультацій. Статті розділу чітко визначають сфери, предмет та процедури очних і електронних консультацій, їх моніторингу. Консультації, як і громадські слухання, можуть проводитись як громадська чи муніципальна ініціатива. Стаття 81 закріплює 12 чітких правил проведення консультацій. Міська рада має проінформувати городян про те, якими будуть її дії щодо отриманого результату консультацій (ст. 90). Детальна фіксація усіх вимог, дій і процедур, що супроводжують консультації, а також обов’язкове для муніципалітету звітування про врахування їх результатів унеможливлюють «процес заради процесу» та ігнорування чиновниками результатів громадської участі.

Громадську участь у вирішенні актуальних для будь-якого місті питань – якості комунальних послуг – передбачає Розділ 7. Через спеціальні канали барселонці можуть передавати повідомлення про інциденти, претензії, скарги та пропозиції. Стаття 94 зобов’язує міську раду запровадити систему електронного управління ними.  Крім того, є можливість створювати органи участі користувачів послуг, які співпрацюють із комунальними службами, спільно планують напрямки розвитку комунального господарства.

Вкрай важливим є Розділ 8 «Цифрова платформа». Його стаття 101 фіксує вимоги для набору програмних послуг та зобов’язує відповідальних за платформу щорічно звітувати перед муніципалітетом про її роботу. Міська рада, в свою чергу, відповідає за підтримку та якість цифрової платформи (ст. 102). Звісно, це робить неможливим довготривалий «простій» сервісів, який спостерігаємо в Харкові. Також встановлений мінімальний вміст платформи – сервіси для  процесів участі, органів участі, громадських ініціатив та консультацій. Вимоги до інформації включають її доступність і прозорість, зручність відстеження просування пропозицій  будь-яким каналом участі.

Джерело: підрозділи «Громадські ініціативи», «Процеси участі» та «Органи участі» платформи громадської участі на сайті міської ради Барселони

На особливу увагу заслуговує Розділ 9 «Зміцнення громади». Його статті деталізують положення Преамбули, згідно з яким «право на участь громадян є стратегічним вибором міської ради Барселони», розкривають його конкретний зміст. Стаття 105 зобов’язує міську раду надавати об’єднанням громадян матеріальні та економічні засоби для їх діяльності й проектів. Наступна – визначає 4 напрями підтримки діяльності об’єднань, асоціацій, груп громадян – соціальне зміцнення, економічне зміцнення, демократичне зміцнення, зміцнення медіа та комунікації, пояснює зміст цих напрямів. Стаття 107 регламентує громадське управління муніципальними об’єктами та службами, а 109 – технічне забезпечення такої громадської участі міською радою. Завдяки цьому містяни та громадські організації отримують можливості для партнерської участі у здійсненні муніципальних повноважень.

Розділ 10 регулює роботу Комісії Емпара – спеціального консультативного органу міської ради, до складу якого входять авторитетні експерти в сфері громадської участі. Комісія забезпечує належну підтримку каналів громадської участі, ефективну реалізацію норм Регламенту, дає їх тлумачення і роз’яснення, розглядає скарги про порушення права на участь та надає рекомендації міській раді у разі підтвердження фактів порушень, представляє щорічні звіти про свою діяльність.

Висновки та рекомендації

Положення чинного Статуту територіальної громади міста Харкова та наявне сервісне забезпечення громадської участі формально визначають її як дорадчо-консультативну. В дійсності, вона – символічно-імітаційна, оскільки відсутні реальні механізми врахування результатів консультативних заходів при прийнятті рішень міською радою. Розширення громадської участі навіть не декларується в Статуті як стратегічний напрям розвитку міста.  Така ситуація вказує на аутсайдерську позицію другого українського мегаполісу в створенні умов для громадської участі, а для її покращення потрібний принципово інший підхід. В цьому може бути корисним провідний досвід Барселони.

Муніципалітет другого іспанського мегаполіса визначив розширення громадської участі як стратегічний напрям розвитку відкритої, прозорої та співпрацюючої міської громади. Міська влада разом із громадськістю розробили Регламент «Регулювання участі громадян», в якому закріпили такий набір форм громадської участі, який стимулює партнерство мерії та барселонців в управлінні міськими справами. Норми Регламенту не просто забезпечують можливості для широкої громадської участі, а й зобов’язують міську владу підтримувати й масштабувати таку участь, розробляти необхідні е-сервіси й тримати їх у робочому стані. Низка статей змушують мерію постійно комунікувати з громадськістю, аргументувати міру врахування результатів громадської участі, що унеможливлює їхнє ігнорування. Це ключові орієнтири для зміни  підходу харківської мерії.

Рекомендації для Харкова з урахуванням досвіду Барселони включають такі невідкладні кроки:

1) Внести зміни і доповнення до Статуту територіальної громади:

• визначити розширення участі харків’ян в управлінні міськими справами як стратегічний напрям розвитку міської громади;
• за зразком Барселони доповнити перелік форм громадської участі, включити ті, які формують партнерство мерії й містян;
• закріпити набір е-сервісів, що забезпечують всі форми громадської участі й зобов’язати відповідний структурний підрозділ міської ради підтримувати їх у належному робочому стані;
• передбачити механізми врахування результатів громадської участі при прийнятті рішень міською радою;
• включити положення, які стимулюють постійну комунікацію мерії та її структурних підрозділів із містянами як в ході здійснення громадської участі, так і при прийнятті рішень з тих питань, до вирішення яких долучаються харків’яни.

2) Створити на сайті міської ради окремий розділ для громадської участі. В його підрозділах у доступному й систематизованому вигляді розміщувати всю необхідну інформацію. Платформа для громадської участі на сайті Барселони виглядає гарним зразком.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».