Судову систему не змінити зсередини: потрібна участь громадськості

За три роки проведення судової реформи не відбулося очищення судової влади від недоброчесних суддів. Однією із головних причин такої ситуації є склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (надалі – Комісія). Саме члени Комісії, професійні юристи (судді, адвокати, науковці), не звертали уваги на кричущі випадки недоброчесності чинних суддів та кандидатів на посади суддів, на які вказувала громадськість. З огляду на довіру суспільства до громадськості та міжнародний досвід країн з високим рівнем довіри до судової влади, можливим вирішенням проблеми є включення до складу Комісії представників громадськості. 

Незадовільна робота Комісії – одна з причин того, чому рівень довіри до судової влади в Україні досі є критично низьким. Згідно із результатами другого всеукраїнського опитування населення України, судам довіряють лише 16% населення, у той час як не довіряють – 59%. 

Згідно із іншим опитуванням, 90% населення пов’язує успішність судової реформи зі звільненням недоброчесних суддів після проведення кваліфікаційного оцінювання. Саме тому очищення судової влади від недоброчесних суддів є обов’язковою умовою, без виконання якої неможливо говорити про підвищення рівня довіри до судової влади. 

Виконання цього завдання покладено на Комісію, адже саме вона рекомендує кандидатів для призначення на посади суддів та проводить кваліфікаційне оцінювання чинних суддів, непроходження якого є підставою для звільнення. 

Однак, в той час як члени Комісії демонстрували більш ніж лояльне ставлення до недоброчесних суддів та кандидатів на ці посади, саме громадськість де-факто виконувала її роботу із ретельного оцінювання суддів, аналізуючи інформацію про їхню доброчесність. Члени Комісії не завжди брали до уваги ці напрацювання. Зокрема, майже чверть кандидатів на посади суддів Верховного Суду була рекомендована Комісією для призначення, незважаючи на висновки Громадської ради доброчесності про наявність порушень критеріїв доброчесності. 

Значно гірші результати були продемонстровані під час проведення кваліфікаційного оцінювання суддів. Згідно із довідником ГО “Всеукраїнське об’єднання “Автомайдан”, із 129 суддів Майдану, які проходили кваліфікаційне оцінювання, лише 15 суддів було рекомендовано на звільнення.   

Отже, проблему очищення судової влади від недоброчесних суддів неможливо вирішити, якщо члени Комісії не реагують навіть на значні порушення з боку суддів під час Революції Гідності. Вирішити цю проблему можна через зміну підходу до формування складу Комісії та призначення туди членів з іншими цінностями та ставленням до порушень критеріїв доброчесності.

  
Досвід України 

Рівень довіри до судової системи – 16%

У 2016 році було прийнято зміни до Конституції України (щодо правосуддя) та новий Закон України “Про судоустрій і статус суддів”, завдяки яким були започатковані значні зміни у судовій системі України. Згідно із новим законом, на Комісію покладені повноваження щодо проведення конкурсів на зайняття вакантних посад суддів та внесення рекомендацій про призначення кандидата на посаду судді. Окрім того, Комісія проводить кваліфікаційне оцінювання, за результатами якого можна звільнити чинних суддів.

На сьогодні до складу Комісії входять 16 членів, які є громадянами України, мають повну вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права не менше, ніж 15 років. Таким чином, усі члени Комісії є професійними юристами зі значним стажем роботи. Більше того, у складі Комісії гарантована квота у щонайменше половину складу для суддів або суддів у відставці (див. інфографіку №1). 

   
Роль громадськості 

З 2016 року представники громадськості мають право брати участь у конкурсах на посади суддів через інститут Громадської ради доброчесності (надалі – ГРД). До складу ГРД можуть входити представники правозахисних громадських об’єднань, науковці-правники, адвокати та журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності.

Одним із повноважень ГРД є формування висновку про відповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності. Цей документ додавався до досьє та мав розглядатися Комісією у подальшому. Однак, члени ГРД не брали участі у голосуванні та безпосередньому оцінюванні кандидатів на посади суддів. А тому дуже часто висновки, які готувала ГРД, Комісія розглядала лише формально, або й взагалі не брала до уваги. Зокрема, під час першого конкурсу до Верховного Суду ГРД підготувала 126 висновків. 60% з них були проігноровані і недоброчесні кандидати продовжили свою участь у конкурсі. Під час другого конкурсу до Верховного Суду був підготовлений 71 висновок, 44% з яких не стали перешкодою для подальшої участі кандидата у конкурсі.

Таким чином, незважаючи на значні зусилля ГРД, відсутність громадськості безпосередньо у складі Комісії дозволила значній кількості недоброчесних кандидатів продовжувати участь у конкурсі та у подальшому зайняти посади суддів у найвищій судовій інстанції держави.
  

Міжнародний досвід

Рекомендації, закріплені у міжнародних документах 

Європейська хартія про статус суддів закріплює положення, за яким у складі органу, який відбирає та призначає суддів на посади, підвищує їх або припиняє повноваження, щонайменше половину членів мають складати судді, обрані їх колегами. Аналогічну норму містять і  Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів, ухвалені 17 листопада 2010 року. Мета цієї норми – забезпечити незалежність судової гілки влади від представників виконавчої та законодавчої влади. Однак, її ефективність як гарантії незалежності суддів ще потребує подальших досліджень.

Окрім цього, у вказаних рекомендаціях відзначено, що судді не можуть ефективно здійснювати правосуддя без довіри громадськості. Саме тому представникам судової влади слід бути обізнаними щодо очікувань громадськості від судової системи.

За чинним законодавством в Україні гарантоване представництво щонайменше 50% суддів у складі Комісії, що відповідає рекомендаціям Ради Європи. Водночас, важливо підкреслити, що не існує жодних рекомендацій, за якими уся Комісія повинна складатися із професійних юристів. Також цікаво, що у країнах, де рівень довіри до судової системи високий, суддів у Комісіях може бути менше ніж половина, але обов’язково присутні представники громадськості. Далі – кілька прикладів таких країн.
  

Досвід Литви

Рівень довіри громадян до судової системи – 34%

Згідно зі звітом, підготовленим групою експертів з Литви, Австрії та Нідерландів, для відбору кандидатів на посаду суддів у Литві діє Відбіркова комісія, яка складається з семи членів. Три члени Відбіркової комісії є суддями, а чотири – представниками громадськості. Усіх членів Відбіркової комісії призначає Президент Республіки Литва строком на три роки. Таким чином, у Литві у складі органу, яка здійснює процедури відбору, не гарантована квота суддів у 50%. 

  
Станом на сьогодні, до складу Відбіркової комісії входять: 1) психолог/консультант з менеджменту (Голова Комісії); 2) політолог, викладач університету; 3) журналіст, голова асоціації онлайн-медіа; 4) суддя Верховного Суду; 5) суддя апеляційного суду; 6) голова регіонального адміністративного суду; 7) суддя у відставці, член відбіркової комісії прокурорів. Таким чином, у складі комісії, яка здійснює відбір суддів, троє членів взагалі не мають жодного стосунку до юриспруденції.
  

Досвід Нідерландів 

Рівень довіри до судової системи – 66%

У Нідерландах діє Національна комісія з відбору суддів, яка складається з представників різних професій. До неї входять представники судової влади та інших секторів, таких як державне управління, бізнес, освіта та наука, адвокатура та органи прокуратури. Членів комісії призначає Рада суддів. 

Станом на 2018 рік до складу комісії входили: голова районного суду (заступник голови комісії), 2 старших судді районного суду (члени-секретарі комісії), 9 суддів районних судів у апеляційному суді або спеціальному суді, адвокат, пастор-богослов протестантської церкви, кіноконсультант та режисер-фрілансер, радник з податкових та юридичних питань, прокурор (рівень районного суду), керівник конгломерату/співпраці пожежників/служб безпеки/служби екстреної допомоги, прокурор (рівень апеляційного суду), керівник/секретар регіональної асоціації правників, викладач. 

Таким чином, незважаючи на значне представництво суддів у комісії з відбору суддів та виконання вимог Європейської хартії про статус суддів, у ній все ж таки представлені люди інших професій. Навіть тих, які не мають жодного стосунку до юриспруденції.
  

Досвід США

Рівень довіри до судової системи – 43%

У кожному штаті існує власна система відбору та призначення суддів. У більшості штатів, де існують органи, відповідальні за відбір та рекомендації кандидатів для призначення на посади суддів, не забезпечуються гарантії суддівської більшості у складі цих органів. 

  
Штат Аляска

У штаті Аляска існує Судова рада Аляски, завданням якої є перевірка кандидатів на посади суддів та номінування (висунення) найбільш кваліфікованих для призначення. Рада складається із семи членів, троє з яких є адвокатами та призначаються Асоціацією адвокатів Аляски. Інші троє не можуть бути адвокатами та призначаються губернатором після погодження законодавчим органом штату. Сьомим членом є Голова Верховного Суду штату, який водночас є головуючим у Судовій раді. Таким чином, лише одна особа гарантовано є суддею. 

Штат Арізона

У штаті Арізона існує чотири комісії, які висувають кандидатів на вакансії суддів (одна для апеляційного суду та три локальні для округів). Кожна комісія складається з 16 членів, 5 з яких є адвокатами та 10 не є адвокатами. Адвокатів до складу комісій висуває Асоціація адвокатів Арізони, надалі їх призначає губернатор та погоджує сенат штату.. Членів, які не є адвокатами, також призначає губернатор та погоджує сенат штату. Голова Верховного Суду штату є шістнадцятим представником та головуючим у комісіях.

Штат Колорадо

У штаті Колорадо існує два типи комісій, які рекомендують кандидатів на посади суддів: Номінаційна комісія Верховного Суду та номінаційні комісії судових округів. Номінаційна комісія Верховного Суду відбирає та рекомендує кандидатів на посади суддів Верховного Суду та апеляційних судів. Ця комісія складається з 16 членів: 7 юристів-практиків, 8 осіб, які не залучені до практики у сфері права та Голови Верховного Суду, який є головуючим, однак позбавлений права голосування. Номінаційні комісії у судових округах відбирають та рекомендують кандидатів на посади суддів окружних судів. Ці комісії складаються з 7 членів, 3 з яких є юристами та 4 не юристами. Таким чином, баланс у двох типах комісій завжди не на користь юристів. 
  

Досвід Канади 

Рівень довіри до судової системи – 62%

  
Квебек

Для обрання на посаду судді муніципального суду у Квебеці створюється комісія, яка складається з п’яти членів: 

1) одного судді; 

2) двоє осіб, яких висуває Асоціація адвокатів Квебеку (причому одна особа має бути адвокатом, а інша – працювати у сфері права, проте, не здійснювати представництва в суді);

3) двох осіб, які не є суддями, членами Асоціації адвокатів Квебеку чи членами Нотаріальної палати Квебеку. Їх призначає Управління з питань професій Квебеку (The Office des professions du Québec), автономна та позабюджетна урядова організація, яка відповідальна за забезпечення відповідності професій вимогам громадськості щодо компетентності та доброчесності). 

Онтаріо

Для надання рекомендацій щодо призначення провінційних суддів в Онтаріо діє Консультативний комітет з призначення суддів, який складається з 13 членів, а саме: 

1) двох провінційних суддів, яких призначає голова Суду Справедливості Онтаріо;

2) трьох юристів, одного з яких призначає Юридичне товариство Онтаріо, одного – Канадська Асоціація адвокатів Онтаріо, одного – Федерація юридичних асоціацій Онтаріо;

3) сімох осіб, які не є суддями або юристами, та призначені Генеральним прокурором;

4) члена Ради суддів, якого призначає ця рада.

Таким чином, більшість у складі Комітету складають не юристи, а від судової гілки влади можуть бути делеговані лише три представники (2 суддів та 1 член Ради суддів).  

Отже, у багатьох країнах, де рівень довіри до судової влади у 3-5 разів вищий ніж в Україні, у складі органу, що відбирає та рекомендує кандидатів для призначення на посаду судді, передбачена участь осіб, які не є дотичними до юриспруденції. Причому у ряді країн (Литва, США, Канада) особам, які не є юристами, гарантована більшість у складі таких органів. В інших країнах (Нідерланди), незважаючи на суддівську більшість у складі відповідного органу, гарантоване доволі широке представництво іншим верствам населення. Це дозволяє не лише юристам, а й представникам інших професій, брати участь в оцінюванні моральних якостей потенційних суддів. На наше переконання, це один із механізмів, який дозволяє залучити громадян до процедур всередині судової системи – і, як наслідок, підвищити рівень довіри до судової влади. Саме таким є запит суспільства.
  

Очікування суспільства

Згідно з опитуванням громадської думки, більшість населення (63% опитаних громадян) не вірить у спроможність чинної Комісії провести незалежну та справедливу оцінку роботи суддів. Як випливає з цього опитування, така оцінка громадян напряму пов’язана з тим, що більшість членів Комісії – судді. При цьому 76% опитаних вважає, що громадськість має бути залучена до складу комісії та безпосередньо проводити оцінювання суддів. Значна частина громадян погоджується, що до комісії, яка проводить конкурсний відбір суддів, повинні входити експерти та представники громадських організацій (54%), журналісти (30%), представники правозахисних організацій (28%) та науковці (24%). Зважаючи на такі результати, можна констатувати, що суспільство очікує значного представництва громадськості у складі Комісії,зокрема й людей неправничих професій.
  

Рекомендації 

В Україні наразі діє правило, за яким у Комісії мають працювати лише професійні юристи, призначені закритими правничими спільнотами. Результатом такого підходу стала відсутність суттєвих результатів у питанні очищення судової влади від недоброчесних суддів. 

З огляду на це, а також на успішний досвід інших країн із цього питання,  пропонуємо внести зміни до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” у частині формування складу Комісії, якими передбачити:

1) значне (щонайменше половина від складу Комісії) представництво громадськості (журналістів, представників громадських організацій, психологів, представників HR-агентств тощо)  у складі Комісії;

2) однакове представництво громадськості у складі кожної колегії Комісії (щонайменше половина від складу відповідної колегії Комісії), які проводитимуть оцінювання суддів (кандидатів на посади суддів); 

3) обрання членів Комісії від громадськості зборами представників громадських організацій.