Коментар ECNL до проекту Закону «Про Національний фонд розвитку громадянського суспільства»

Під час засідання Координаційної ради сприяння розвитку громадянському суспільству при Президентові України буде презентовано законопроект про створення державної установи “Національний фонд розвитку громадянського суспільства”.

Експерти Європейського центру некомерційного права (ECNL) проаналізували текст законопроекту і виписали всі сильні і слабкі сторони та дали свої фахові рекомендації.

Питання 1: Визначення ключових термінів у Законопроекті можуть призвести до плутанини

Основною метою законопроекту, як зазначено в першому параграфі, є «сприяти розвитку громадянського суспільства в Україні шляхом впровадження фінансових механізмів цільової підтримки для розвитку громадянського суспільства, інструментів зміцнення інституційної спроможності організацій громадянського суспільства, а також ефективному партнерству між громадянським суспільством та органами влади». Це відповідає цілям, зазначеним у законах, що утворюють інші подібні структури у країнах регіону. 

Рекомендації:

Експерти рекомендують не визначати терміни «інституційний розвиток» та «інституційна здатність» у Законопроекті або уникати нечітких визначень цих термінів, що можуть призвести до надмірного державного нагляду та можливості здійснення оцінки ефективності діяльності ОГС державою.

Питання 2: У Законопроекті необхідно чіткіше описати завдання Національного фонду та діяльність, яку він буде здійснювати (крім надання грантів)

Фонди в інших країнах, що ми їх аналізували, займаються переважно наданням грантів, але вони також розробляють додаткові програми.

Рекомендації:

Експерти рекомендують, щоб на початку діяльність Фонду зосереджувалася на грантовій діяльності, замість надання ОГС консультаційних та інших послуг. Якщо будь-яка допомога надається приватним особам, вона має охоплювати обмежений перелік видів підтримки та обмежений відсоток бюджету Фонду.

Експерти рекомендують передбачити надходження заробітної плати та коштів на адміністративні витрати Фонду з окремого пункту бюджету (як в Албанії), щоб забезпечити, що кошти, передбачені для Фонду, будуть спрямовуватися на гранти ОГС.

Питання 3: До реципієнтів відносяться релігійні організації, організації роботодавців та профспілки

Метою створення спеціальних механізмів фінансування неприбуткових організацій є надання підтримки головним чином «некомерційним асоціаціям та фондам, що діють у суспільних інтересах» (Стратегія Естонського фонду на 2014-2020 роки). Закон Албанії має особливий виняток для «політичних партій, профспілок, релігійних установ та політичних організацій».

Закон України у п. 1.1.5 відносить до організацій громадянського суспільства також релігійні організації, профспілки, організації роботодавців та інших об’єднань суб’єктів приватного права. Хоча всі ці організації є організаціями громадянського суспільства з юридичної точки зору, держава не обов’язково зацікавлена у фінансовій підтримці багатьох із них. Що стосується релігійних організацій, то зазвичай існують спеціальні
механізми, за допомогою яких держава може їх підтримувати. Інший приклад стосується бізнес-асоціацій. Було б дивно, якби держава надавала фінансування об’єднанню, скажімо, виноробів. Це може кваліфікуватися навіть як державна допомога, що обмежується відповідно до правил ЄС.

Рекомендації:

Експерти рекомендують зробити особливий виняток для релігійних організацій, профспілок, організацій роботодавців або бізнес-асоціацій та заборонити їм отримувати гранти від Національного фонду.

Питання 4: Структура управління Національним фондом є надто складною; існують незрозумілі питання, пов’язані з виборами членів деяких керівних органів Фонду

Закон вимагає, щоб Фонд мав 3 наглядові органи – Конференцію, Спостережну раду та Правління. Окрім того, Фонд має виконавчий орган – Виконавчого директора. Ми вважаємо цю структуру надмірно складною і такою, що не гарантує ніяких додаткових балансів і противаг між цими органами.

Рекомендації:

Експерти рекомендують спростити структуру управління та об’єднати Конференцію і Спостережну Раду. Крім того, потрібно розглянути необхідність призначення членів Правління безпосередньо на основі голосування, або надання Наглядовій раді більших повноважень щодо визначення членів Правління, виходячи з деяких додаткових критеріїв та знань/кваліфікації потенційних членів. В Албанії після подібного голосування члени
ОГС у Правлінні призначаються Радою Міністрів, але вони можуть обрати 5 із 15 кращих кандидатів за результатами голосування.

Крім того, експерти комендують:

• Дозволити заміну членів органів без необхідності проводити нові вибори (але можливо використовувати результати попередніх виборів);
• Запровадити додаткову вимогу щодо знань сектору ОГС для всіх членів органів Фонду;
• Запровадити можливі обмеження щодо кількості послідовних строків на посаді для членів Правління або Ради, наприклад, не більше двох.

Питання 5: Законопроект прямо не визначає участь ОГС у визначенні пріоритетів або порядку фінансування

Одним із основних принципів таких механізмів фінансування є залучення ОГС до різних процесів, пов’язаних із наданням грантів. ОБСЄ-БДІПЛ чітко зазначила це у своєму Висновку щодо Польського законопроекту про створення такої структури (Національний інститут свободи): «Як мінімум, вони мають забезпечити суттєву участь представників громадянського суспільства у відповідних заходах, зокрема, при розробці проектів
річних планів діяльності, фінансового плану, звітів Національного інституту (стаття 8), а також при визначенні правил тендеру, включаючи тип завдання, що має право на фінансування (стаття 30).»

Експерти пропонують, щоб розробники українського Законопроекту використовували аналогічний підхід. Наразі не існує жодного регулювання щодо того, як та чи будуть проводитися консультації з ОГС стосовно пріоритетів фінансування та процедур надання грантів. Експерти пропонують, щоб такі процеси були максимально відкриті.

Рекомендації:

Експерти рекомендують, щоб Законопроект прямо передбачав громадські консультації з таких важливих питань, як процедури фінансування та пріоритети.

Інші питання:

1. Експерти пропонують включити в Законопроект декілька принципів, важливих для таких структур. Наприклад:
   a. Невтручання у діяльність ОГС – незалежно від джерела фінансування. ОГС є незалежними та саморегульованими організаціями.
   b. Належне врядування – Фонд під час своєї діяльності забезпечує найвищі стандарти роботи.
2. Рекомендовано запровадити вимоги щодо досвіду для Виконавчого директора.
3. Крім вимоги здійснювати аудит (для перевірки, переважно, фінансових показників Фонду), експерти рекомендують також додати вимогу проводити раз на чотири роки незалежну оцінку Фонду з метою вивчення впливу його діяльності.
4. Експерти пропонують запровадити заборону конфлікту інтересів при наданні фінансової підтримки або прийнятті рішень.

Повний текст Коментаря до проекту Закону «Про Національний фонд розвитку громадянського суспільства» тут.

Коментар англійською ECNL-Comments-CSO-Fund-Ukraine