Хаотична допомога. Хто, як і для чого дає гроші Україні (+Інфографіка)

В основних фінансових донорів Києва, тобто у США й Європи, бувають різні погляди, на те, які реформи має робити Україна. І кожен дає під своє бачення. Часто “фінансова допомога Києву” переходить з одного рахунку у Вашингтоні на інший, ці гроші фізично не потрапляють в Україну. Ми ж не знаємо, на які цілі просити гроші, тому беремо, під що дають. 90 мільйонів євро на зарплати чиновникам у основних міністерствах Уряд Яценюка не отримав через організаційний хаос.

Розповіла: Олена Трегуб, директор Департаменту міжнародних програм в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі, прийшла в Мінекономіки в команді “нових реформаторів” Айвараса Абромавичуса. Над текстом та графікою працювала: Марта Пугач - texty.org.ua

Усі запущені в Україні реформи підтримуються міжнародними грошима протягом останніх двох років. Міжнародні організації дають гроші, але в той самий час обурюються, що ми їх не здатні використовувати.

Причини цієї нездатності дуже різні. На перших місцях – надмірний бюрократизм та небажання боротися із корупцією. Бо кожна реформа в Україні – це в першу чергу боротьба з корупцією.

Але якщо почати розбиратися із процесом, як Україна отримує гроші від міжнародних донорів, то стає зрозуміло, що причини – куди системніші. Вони починаються ще задовго до першої розмови українців із потенційним донором про те, на що ми хочемо отримати фінансування.

Інституційна слабкість, або відсутність дієвих інститутів – правил поведінки, якими керуються всі в країні – це головна причина.

Нашу країну не розуміють, особливо, якщо дивляться з Брюсселя чи Вашингтона. В Європі та Америці не можуть визначити, на якому рівні наші демократичність, верховенство права і дієздатність загалом. Тому вже протягом двох десятиліть називають Україну гібридною державою.

Спробуйте розповісти іноземцеві, чи забезпечують українські суди принцип верховенства права. Коли відповідь знаходиться в діапазоні між “так” (тоді це демократія) і “ні” (тоді це авторитаризм), це означає незрозумілість, гібридність, або десяток інших слів, які позначають одне й те ж – неможливість дати чіткі відповіді на прості запитання.

Чиновники, в яких запитують бачення реформ, часто не можуть сказати нічого чіткого і зрозумілого. Тому донори сумніваються в ефективності витрачання нами міжнародного фінансування.

Це не “зрада”, яка сталася щойно, це те, що накопичувалося роками нашої “гібридності”.

Все може змінитися поступово, в різних сферах, коли ефективно працюватимуть конкретні інститути й механізми.

Розмова про фінансування

З чого починається розмова про гроші? Із визначення пріоритетів. Великі донори, такі як ЄС, США, Світовий банк, мають власні стратегії допомоги Україні на кілька років. І самостійно, із мінімальною участю України, визначають сфери, на які вони хочуть виділити гроші.

Нам було б краще, аби донори більше прислухалися до нас. Особливо у випадках, коли погляди донорів розходяться щодо того, як саме мають відбуватися наші реформи. Або принаймні, щоб західні (США, ЄС, Канада) групували свої стратегії. Але цього поки немає.

Та й всередині цих груп, в Америки й Європи, часто бувають різні погляди, наприклад, на те, як в Україні робити дерегуляцію. Найчастіше це результат того, що в України немає своєї позиції.

Як приймаються рішення виділити гроші на якийсь проект? Наприклад, уряд Швеції вирішив виділити 10 млн євро на економічний розвиток, далі урядова агенція SIDA і її представництво у Києві визначає, чи це буде підтримка малого середнього бізнесу, чи розвиток експорту абощо.

На зустрічах із міжнародними донорами представники від України часто не мають стратегічного бачення і просто мовчать. Тоді донори самі щось починають пропонувати. Потрібно, щоб з нашої сторони працювали люди, які розуміють, що потрібно для країни.

Звідки донори знають, куди давати гроші? Якщо мова йде про держсектор, то західні країни весь час спілкуються з українською стороною в різний спосіб – їздять в регіони, говорять з держчиновниками на найвищих та найнижчих щаблях влади. Так у них складається картина, чого хочуть різні зацікавлені сторони.

Часто результат поїздок – це какофонія голосів, які важко розібрати чи зрозуміти. В Австрії, до прикладу, є державна канцелярія, яка збирає всі думки, і як арбітр вирішує, що буде державним пріоритетом.

Східні країни роблять по-іншому – вони спілкуються тільки на центральному рівні. До прикладу, раз на рік Японія просить зібрати всі проектні пропозиції з усіх областей та міністерств і прислати їм в посольство.

Є допомога державному та недержавному секторам. Якщо допомога йде на недержавний сектор, то навіщо донорам спілкуватися з державою?

Установою, яка б повною мірою координувала потік допомоги, могло би бути Міністерство економіки (МЕРТ), але воно не має достатньо політичної сили це робити. Питання визначення пріоритетів завжди виноситься на рівень високих посад, тому координаційні органи завжди працюють під егідою президента (в латиноамериканських країнах) чи прем’єр-міністра або віце-прем’єр-міністра (в європейських).

В нашій ситуації людьми, які можуть змінити ситуацію, що склалась, можуть перший віце-прем’єр-міністр Степан Кубів чи віце-прем’єр-міністр із питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Іванна Климпуш-Цинцадзе.

Втрачаємо людей

Майже 3 млрд доларів витратили за останні 2 роки наші західні і східні партнери, щоб допомогти Україні реформуватися. Таку суму ми вирахували з допомогою Порталу міжнародної допомоги, який зараз активно наповнюється Міністерством економіки.

Якби розділити ці гроші на усіх 300 тис. чиновників, які є в нашій країні, то вийшло б більше, ніж по 10 тис. дол. на кожного. Це в кілька разів більше, ніж їхня зарплата за цілий рік.

Адекватні зарплати чиновникам, принаймні у ключових міністерствах, а це Мінекономіки, Мінфін, Мінінфраструктури – один з основних чинників успіху в реформуванні країни.

Держслужбовцям, в першу чергу тим, хто прийшов реформувати країну на хвилі Майдану, обіцяли доплачувати за рахунок міжнародної допомоги, аби вони отримували ринкову зарплату. Але далі слів справа не пішла.

“Нові реформатори” зараз або готові звільнятися, або вже пішли. Якщо “старі чиновники” звикли до низьких зарплат і можливостей брати хабарі, то “нові” не можуть миритися ні з першим, ні з другим.

Тому в уряді Гройсмана кількість реформаторів середнього рівня набагато менше, ніж була в Яценюка.І тому нинішньому прем’єру об’єктивно важче впроваджувати зміни, ніж це було Яценюку, в якого було більше реформаторів у міністерствах. Зараз система більшою мірою наповнена старими кадрами, які саботують зміни.

Чому грошей не доплатили? На цю ціль, вона називалася “реформа публічної адміністрації”, минулого року ЄС виділив 90 млн євро. Але уряд Яценюка не зміг підготувати детальний план реалізації проекту, не описав як будуть набирати людей, які зарплати будуть і таке інше.

Урядовий офіс євроінтеграції, який вів переговори з Єврокомісією, не зміг вчасно подати документ, який би влаштовував Комісію. Закінчилося все тим, що Україна сказала Європі, що гроші нам поки не потрібні. Ті 90 млн євро перевели на реформу децентралізації.

Компромісний варіант. Через це ЄС та ЄБРР розробили програму, згідно з якою вони будуть за ринкові зарплати наймати по 15 консультантів в офіси реформ у кожне міністерство.

Це набагато менш ефективна модель, адже створюються два паралельні світи – світ держслужби і світ реформаторів-консультантів, де перші працюють за копійки, а інші – відірвані від інших і зарплатами, і всією своєю діяльністю. Часом це може працювати, але не тоді, коли в системі існує занадто сильний спротив змінам, як у нас.

Реформи працюватимуть, якщо і консультанти, і державні службовці будуть партнерами. А як вони будуть партнерами із такою різницею в зарплаті і цінностях?

Звідси – замкнуте коло. Спротив змінам, які чинять дрібні чиновники, зриває продовження реформам, на які вже витрачені і зусилля закордонних консультантів, і величезні суми міжнародних грошей. А оскільки темп гальмується, то і нова допомога не надається.

Більше половини міжнародної допомоги залишається у Вашингтоні чи Брюсселі?

Є два способи, як міжнародна допомога може потрапити в Україну.

Перший – кошти перераховуються в Україну. Вони приходять на спеціальний рахунок державної казначейської служби і окремим рядком прописуються в бюджетах державних органів, до яких ці гроші направляються. Тоді ця допомога потрапляє під державний контроль. Або коли гроші надаються українським виконавцям проектів.

Другий – гроші ніколи не перераховуються в Україну. Це відбувається тоді, коли грант на створення проекту допомоги Україні виграє організація поза Україною. Наприклад, у Вашингтоні. І тоді організація у Вашингтоні наймає фахівців десь у себе для того, щоб вони визначили, як допомагати Україні.

І гроші фізично перераховуються із Вашингтону у Вашингтон, але вважаються допомогою Україні. І лише частки грошей цих мільйонних проектів потрапляють в Україну у вигляді субгрантування, наприклад, для місцевих громадських організацій.

Це – нормальна міжнародна практика. Але разом з тим це – індикатор. Нам бояться надавати допомогу в руки через ризик неефективного розтрачання коштів.

Оскільки допомога непряма, то Україна ніколи не бачила цих грошей у своїй системі. Відповідно, ми не можемо сказати, наскільки ефективно витрачалися фінанси у Вашингтоні, Римі чи Парижі. Фінансові звіти по цих грошах надходять лише донорам, і з Україною ними не діляться.

Як будувати пріоритети, якщо ми не можемо зробити повноцінний аналіз міжнародної допомоги, яка нам надійшла?

98% допомоги, яка нам прийшла, позначається як “міжнародна технічна допомога”(“МТД”). Це термін із нашого законодавства, який у нас розуміється як міжнародна допомога загалом. У світі ж він позначає лише один із багатьох видів допомоги і означає конкретно консультаційну допомогу, експертами.

Поки не буде офіційно затверджена Україною правильна класифікація видів допомоги, ми не зможемо правильно диференціювати види допомоги, аналізувати, яка краще працює та будувати стратегії її використання.

Також зараз ми не можемо повноцінно аналізувати міжнародну допомогу в розрізі кредитів і грантів. Це два різні види фінансування одного і того самого (кредити є міжнародною допомогою, якщо їхня пільговість складає більше 25%), але вони у нас координуються різними органами.

Кредити – Міністерством фінансів, гранти – Міністерством економічного розвитку і торгівлі. Проте, на порталі “Open Aid Ukraine”, як це прийнято у всіх інших інформаційних системах управління міжнародною допомогою країн-реципієнтів у світі, від Грузії до Молдови, зазначено всі міжнародні проекти розвитку, фінансовані і грантами, і кредитами.

Завжди прийнято, щоб всією допомогою займався у країні якийсь один орган. Він, наприклад, знатиме, що певна школа в певному регіоні уже фінансується грантом і, якщо таке саме пропонується за кредит, то він відмовиться.

Зараз же Мінфін теж взяв на себе функцію координації суто по кредитах й ініціює створення ще однієї бази даних – лише за кредитами.

Найголовніше, що Мінфін на разі не ділиться інформацією по кредитах прозоро й онлайн. А це означає, що координатор міжнародної допомоги в Україні – Мінекономіки (МЕРТ) – бачить кредити, які надходять, вже на занадто пізньому етапі, коли основні рішення вже прийняті.

Національний координатор вирішує, які проекти за кредитні гроші доцільно брати, які – ні, а Мінфін – домовляється про фінансові умови кредиту і слідкує за витрачанням грошей. Це було б правильно.

Як вийти із замкнутого кола, в якому рішення найчастіше приймають міжнародні консультанти умовно в Парижі чи Римі?

Створювати такі ж механізми державного контролю за грошима, як у ЄС або у країн-кандидатів на членство. І у нас є її зачатки. Загальна структура цього механізму контролю має бути проста і струнка.

У нас є національний координатор (європейський термін для цього – the National Aid Coordinator) – Мінекономіки (МЕРТ), а конкретно – департамент координації міжнародної допомоги. У нас є Міністерство фінансів, яке погоджує легітимність платежів (the National Authorising Officer).

І, нарешті, у нас є структури (National Controlling Officer), які здійснюють аудит, контролюють ефективність використання коштів. У нас це Рахункова палата і наші аудиторські служби. Є органи, які розслідують корупцію і шахрайство у сфері міжнародних коштів – Нацполіція, СБУ, НАБУ.

Додати системі стрункості, чітко розмежувати відповідальність. Тоді донори не боятимуться давати нам гроші і ми отримуватимемо більше фінансування напряму і самі визначитимемо, куди його витрачати.

Але навіть якщо ми правильно пропишемо нормативно-правову базу, то обов’язково ще треба буде оновити-замінити людей, які будуть цим займатися. Інакше нічого не вийде.

Відсутність механізмів і людей позначається на всьому. Візьмімо фінансовий аудит. Зараз він проводиться не за міжнародними стандартами. Його законодавчо можна перевести на міжнародні стандарти, але і самих аудиторів треба замінити або навчити. Бо важко уявити теперішніх держчиновників, які працюють за міжнародними стандартами.

Тобто, в нас немає іншого виходу, як вже зараз закладати правильну архітектуру, якщо ми хочемо, щоб вона запрацювала в майбутньому із новими людьми.