Децентралізація: Національний вимір

Необхідність зважати на етнічні чинники під час проведення реформи місцевого самоврядування, одним з ключових елементів якої є децентралізація і процес об’єднання територіальних громад, зафіксовано у положеннях профільного закону. Перелічуючи основні умови добровільного об’єднання територіальних громад пункт четвертий статті четвертої Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» , зокрема, декларує необхідність брати «до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади».

 

«Етнічні чинники», які вони єПриклад найменшої за територією, проте багатої на етнокультурні особливості Чернівецької області, де проживають представники сімдесяти національностей, засвідчує: на місцях до «етнічних чинників» поставилися з розумінням. Адміністративними центрами шести з двадцяти п’яти об’єднаних територіальних громад, які пропонується утворити на території Чернівецької області, визначено населені пункти, де переважає румуномовне населення, що компактно тут проживає. Це понад двадцять відсотків від загальної кількості тих центрів громад, які мають з’явитися у результаті проведення реформи. І цей показник загалом відповідає структурі національного складу Чернівецької області. Принагідно експерти нагадують, що змушені оперувати даними перепису 2001 року. Потреба у проведенні нового перепису населення України, результати якого дозволять точніше визначати і враховувати інтереси національних громад, давно на часі.

Прикметно, що деякі з шести населених пунктів з переважаючим румуномовним населенням стануть новими адміністративними центрами майбутніх об’єднаних територіальних громад також для тих поселень, де живуть переважно українці. Звісно, є й протилежні приклади, коли адміністративним центром змішаної українсько-румунської за характером населення об’єднаної громади стане поселення, в якому переважають українці. Водночас окремі населені пункти Чернівецької області, де переважає румуномовне населення, поки не бачать себе центрами об’єднаних громад. Вони навіть готові поступитися на користь центру з переважаючим українським населенням. Показовим у цьому ряду є приклад Красноїльська, мешканці якого попередньо висловлюються за створення єдиної громади з центром у Сторожинці.

Представники Регіонального офісу реформ, які контактують безпосередньо з громадами, відзначають: жодного разу не стикалися з ситуацією, коли мешканці етнічних громад були проти об’єднання з представниками іншого етносу. Навпаки, траплялися випадки, коли небажання об’єднуватися у рамках однієї територіальної громади висловлювали представники сусідніх сіл, в яких переважають мешканці однієї національності. Неправильно стверджувати, що це загальна тенденція, проте вона має місце. Між деякими селами історично склались специфічні стосунки, не зважати на які також не можна. Так само, до речі, як і не враховувати релігійну ситуацію в окремих селах. У них можуть чисельно переважати прихильники московського або київського патріархатів УПЦ, але які в результаті об’єднання опиняться у межах однієї територіальної громади. Траплялося, що застереження проти об’єднання в одну громаду висловлювали населені пункти, яких пов’язувало спільне колгоспне минуле. Громади досі пам’ятають, як у селі, де розташовувалася контора колгоспу, з’являлися нові школа, клуб і асфальтована дорога, а решта поселень залишалися без соціальної інфраструктури. Це якраз той «історичних чинник», враховувати який під час ухвалення рішення про об’єднання пропонує профільний закон.

 

Даєш децентралізацію: широкою дорогою чи напрямком?Проте паперова злагода на рівні профільного закону і представників окремих громад на місцях аж ніяк не означає, що питання про врахування соціальних і національного-культурних інтересів етнічних общин під час процесу об’єднання громад можна вважати вирішеним. Зажди знайдуться охочі не лише спекулювати на питанні, а й роздмухати, якщо знадобиться, полум’я сумнівів і недовіри. І це один з ризиків майбутньої реформи, на який вказують учасники експертного обговорення. Представники національно-культурних громадських організацій посилаються на приклад Закону України «Про національні меншини в Україні». Те, що цей базовий Закон значною мірою декларативний, визнають всі зацікавлені сторони. «Він не містить чітких критеріїв визначення національних меншин, не визначає механізмів представництва національних меншин у місцевому самоврядуванні, їхньої участі в управлінні на територіях компактного проживання, а також у визначенні обсягів, розподілі та контролі використання відповідних коштів бюджету».Декларацією, запозиченою з міжнародних конвенцій, але позбавленою практичного змісту, процедури втілення і можливості застосування залишається поняття національно-культурної автономії. Заради об’єктивності, щоправда, варто відзначити: юридичне, законодавчо унормоване формулювання критеріїв визначення національних меншин – проблема не лише України, а цілого світу. Проте це аж ніяк не привід для самозаспокоєння чи виправдання, чому ці питання бодай не обговорюються.

Гарантована, не епізодична увага до обґрунтування і захисту на законодавчому рівні специфічних інтересів національних меншин, в тому числі соціально-економічних, у процесі реформи місцевого самоврядування, децентралізації влади вилилася у рекомендацію експертного середовища Конституційній комісії врахувати ці питання. Зокрема, обговорити їх Робочими групами з прав людини і децентралізації. Очевидно, що увага до цих проблем необхідна також на рівні виконавчої влади. Кабінету міністрів України запропоновано розширити завдання Ради міжнаціональної злагоди, включивши до порядку денного питання участі представників національно-культурних общин в процесі децентралізації. Представники міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, яке визначено основним локомотивом реформи, до Ради міжнаціональної злагоди чомусь взагалі не входять. Питання, які курує міністерство, в тому числі пов’язані з децентралізацією, участь у процесі національних громад, соціально-економічні аспекти їх діяльності, рада практично не розглядає.

Прикладом перевернутості реформи догори ногами, на який вказують експерти, є відсутність багатьох базових законів, які б прописували повноваження об’єднаних громад, повноваження старост тощо. Вартим уваги, безумовно, був би новий закон про місцеві державні адміністрації. Якби існувала нова редакція Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», експертам легше було б пояснювати громадам, хто такий староста, які його повноваження, чи, апелюючи до Закону України «Про освіту», пояснювати людям у чиїх руках перебуватимуть освітні установи. Не знаючи відповідей на ці та багато інших питань складно вести предметну розмову про необхідність децентралізації і об’єднання громад.

Можна, звісно, пояснювати, що нині триває лише підготовчий, інформаційно-роз’яснювальний етап до майбутніх змін. А перспективні плани об’єднання територіальних громад, навколо яких нині ламають списи деякі обласні ради, врахують специфіку гірський районів, багатонаціональних регіонів, врешті знайдуть відображення у базовому законі про адміністративно-територіальний устрій. Мешканцям Чернівецькій області, частина якої розташована у передгір’ї Карпат, очевидно без обговорення: визначена Методикою формування спроможних територіальних громад відстань між населеними пунктами і потенційними адміністративними центрами для гірських умов не годиться. У даному конкретному випадку слід говорити не про дороги, а напрямки. Очевидно, що в Методику вже треба вносити зміни.

Зволікання з ухваленням необхідних законів і підзаконних актів може не тільки суттєво дискредитувати реформу, а взагалі її поховати. У реформи і так чимало противників. Особливо з-поміж сільських голів, депутатів сільських, селищних рад і далі по вертикалі. Значна частина цих людей поки не бачить себе у нових органах влади. Тому нині активно апелює до відсутності законодавства, налаштовує громади проти децентралізації.

Крім юридичного, неабияке значення для захисту прав національних меншин, має формування української ідентичності не в етнічному, а в громадянському сенсі. У цьому зв’язку експерти вказують на необхідність змістити акценти – починаючи із законодавчого рівня і закінчуючи галузями освіти, культури – з виключно етнічної ідентифікації громадян України, тільки як українців, до власне формування політичної нації. Для цього слід усвідомити, що національні меншини – не загроза, а Україна – батьківщина не лише етнічних українців, але також представників інших етносів. Першим свідчення цього, кажуть експерти, може стати повернення статусу міністерства ліквідованому за часів Віктора Януковича Державного комітету у справах національностей та релігій. І, найголовніше, призначення на посаду не відставного генерала-силовика чи прокурора, а в першу чергу фахівця в галузі етнополітики. Це уможливить не лише реалізацію, але й участь на рівні Кабінету Міністрів України у виробленні політики щодо національних меншин.

Qui pro QuoПоряд із загальною юридично-правовою невизначеністю майбутнього характеру об’єднаних територіальних громад, сфери їх повноважень, управлінських функцій нових інститутів і органів влади національні громади висловлюють застереження щодо власного гарантованого у них представництва. Особливо за умови скорочення кількості депутатів обласних рад, можливого зникнення районних і сільських рад. В поліетнічних громадах присутнє побоювання, що після завершення процесу добровільного об’єднання, під час обрання спільних представницьких органів влади, деякі з них взагалі до них не потраплять. Зауважте, не завжди саме національні громади чи етнічні групи будуть опинятися в меншості. Часом і українці в об’єднаних громадах перебуватимуть у меншості. Втративши сільські або селищні ради представники умовної меншості не матимуть інструментів легітимного впливу на вирішення важливих для себе соціально-економічних питань. Представництво тільки у виконавчих органах влади територіальних громад, до яких гарантовано увійдуть старости сіл, більшість сільських громад не влаштовує. Громади бажають гарантовано бути присутніми у представницьких органах влади. Кожне село, яке погоджується на об’єднання з іншими, на це розраховує. І часто йому навіть це обіцяють. Попри те, що юридично закріпленого механізму виконання обіцянки наразі не існує. Адже саме рада об’єднаної громади, як очікується, розглядатиме земельні питання. І без депутатського представництва окремих населених пунктів у ній вирішити їх буде складно, а то й взагалі неможливо.

Експерти погоджуються: норми чинного виборчого законодавство наразі не враховують майбутньої децентралізації, а отже не містять механізмів захисту від такої небезпеки. Потрапити до Верховної Ради України чи ради будь-якого іншого рівня представник національної меншини може тільки як висуванець політичної партії. Відповідно у своїй депутатській діяльності, у разі обрання до представницького органу, дотримується партійних пріоритетів, а не виступає захисником інтересів етнічної громади, до якої належить. Існуючий закон може призвести до того, що деякі села не будуть представлені у раді об’єднаної громади.

Представництво національних інших громад у представницьких органах влади повинне бути адекватним їх чисельності, особливо на рівні об’єднаних територіальних громад. Тут двох думок бути не може. Проте єдиного рецепту розв’язання цієї проблеми наразі не існує. Румунська національна громада Чернівецької області наводить приклад Румунії. Сусідня країна гарантовано надає місця у парламенті представникам вісімнадцяти автохтонних етносів, визначених на законодавчому рівні. Експерти погоджуються, що подібне до румунського гарантоване на рівні закону представництво національних меншин має право на існування. Проте квотний принцип надто слабкий і навіть небезпечний механізм захисту інтересів тих чи інших громад, зокрема етнічних.

По-перше, це яскравий приклад нехай і позитивної, але дискримінації саме за національною ознакою. А, по-друге, досвід тієї ж української громади Румунії засвідчує: гарантоване парламентське крісло призводить до конфліктів у національній громаді. Спочатку на міжособистісному рівні, а відтак на організаційному й інституційному. У Румунії, щоб гарантовано мати ще один депутатський мандат, українська громада розкололося на українців й русинів (рутенів). У разі запровадження такої практики в Україні одразу можна прогнозувати розкол румуномовного населення на румунів і молдован. Проти чого зараз активно заперечують румуни, називаючи такий поділ сталінським пережитком. За певних обставин квотна позитивна дискримінація може бути корисною. Проте кращий шлях – створення такого режиму виборів, який би дозволяв кожній громаді на конкурентних засадах мати свого депутата у раді. Не методами пропорційності, а методом демократичного, гарантованого у своїй змагальності, відкритості і прозорості виборчого процесу.

Набір інструментів для успішної етнополітикиДієвим інструментом послаблення соціальної напруги у процесі об’єднання територіальних громадах залишаються органи самоорганізації населення. Щоб стати представницьким органом певної території, в тому числі тієї, де компактно проживають національні общини, кожний такий орган має пройти визначену законом жорстку процедуру створення. Тому, на відміну від громадських організацій, органи самоорганізації населення можуть легітимно захищати інтереси общин, які залишаться без сільрад. І саме ці органи разом з сільськими старостами могли би взяти на себе функцію надання соціальних послуг, які децентралізація перекладає на рівень общини. Досвід роботи з органами самоорганізації населення засвідчує: вони можуть представляти общину і забезпечувати вирішення соціальних проблем. В Україні також існує досвід об’єднання органів самоорганізації населення в Асоціацію, що дозволяє використовувати закріплені за ними законом можливості на більш високому рівні.

На жаль, у селах таких органів створено дуже мало, а якщо бути до кінця чесним – їх практично немає. Реалізація реформи місцевого самоврядування, децентралізація і адміністративно-територіальна реформа – зручний момент для їх створення у кожному населеному пункті. Особливо у тих з них, які втратять представницький орган в процесі об’єднання громад. Водночас досвід засвідчує – це складний процес. Анонсовані зміни до профільного Закону України «Про органи самоорганізації населення», якими буде спрощену процедуру їх утворення, лише обговорюються. Зокрема, пропонується, щоб для створення органу не потрібен був дозвіл місцевої ради. Ради будуть тільки затверджувати органи самоорганізації населення, делегуючи їм повноваження, щоб ті одразу могли запрацювати. Проте поки що це лише пропозиції.

Іншим інструментом, вміле володіння яким може зняти багато питань в об’єднаних територіальних громадах зі змішаним етнічним складом, є статути громад. Проте, як у випадку з органами самоорганізації населення, у більшості територіальних громад такі статути не затверджені або взагалі відсутні. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає чотири суб’єкта, що мають право ініціювати розгляд питання про об’єднання. Таким правом наділено і саму громаду. Проте щойно громада, навіть згідно з положеннями чинного законодавства, починає здійснювати якісь кроки у цьому напрямку, одразу стикається з процедурними труднощами. Громада буковинського села Чорнівка зібрала 300 підписів мешканців, щоб започаткувати процес приєднання до Чернівців. Проте на заваді несподівано стала відсутність у цієї конкретної громади статуту, де було б чітко вказано: скільки саме підписів з-поміж 2,5 тисяч мешканців Чорнівки потрібно зібрати, щоб ініціатива громади набула юридичного змісту.

Для пришвидшення процесу самоорганізації громад, у тому числі етнічних, що може стати особливо актуальним ближче до зими, коли у суспільстві прогнозовано зросте соціальна напруга, варто вже зараз розробити типові статути громад, положення про старост. Згідно з духом реформи – усе це компетенція самої громади, але наявність типових проектів значно спростила б роботу. Врешті-решт тільки громада буде затверджувати запропоновані документи, тому завжди зможе внести необхідні зміни. Для координації і сприяння процесу створення органів самоорганізації населення при кожній обласній державній адміністрації можна створити спеціальну робочу групу, яка б займалася цими питаннями. Важливими інструментами, які є в арсеналі державних адміністрацій, залишаються ради з питань етнополітики, куди можна запрошувати голів всіх національно-культурних товариств, а також регіональні Програми підтримки національно-культурних товариств і діаспори. Відокремивши роботу з діаспорою від роботи з національно-культурними товариствами і громадами держава зможе чітко визначити цілі своєї етнополітики на території кожної конкретної області, суб’єктів цієї політики, механізми її реалізації тощо.

 

Ціна питанняМожливо, маючи на руках ці та інші інструменти, представники громад – незалежно від етнічного складу населення – не говорили б про необхідність проведення у селах референдумів про об’єднання, не ставили б питань, що буде з садочками, школами, ФАПами, іншою інфраструктурою, повноваженнями, організацією роботи, методикою формування виконкомів, грішми. Представники румуномовної общини Буковини, наприклад, найбільше остерігаються, що децентралізація супроводжуватиметься так званою оптимізацією навчальних закладів. Тоді постане питання про закриття малочисельних шкіл з національною мовою викладання, які об’єднаній громаді зі змішаним етнічним складом буде економічно недоцільно утримувати. Тут не має значення: йтиметься про румунську школу в об’єднаній громаді, де чисельно переважатиме українське населення, чи український навчальний заклад в громаді, де переважатимуть румуни. За роки незалежності кількість шкіл з румунською мовою викладання, згідно з підрахунками румунських активістів, на Буковині скоротилася з 89 до 66 чи 67. Тому вони вже зараз висловлюють застереження, чи об’єднання громад не стимулюватиме цей процес.

Експерти, щоправда, заспокоюють: реформи освіти і адміністративна – різні. І реформа місцевого самоврядування нічим не загрожує мережі закладів освіти з національними мовами викладання. Проблема не в об’єднанні територіальних громад, а в інших речах. Насправді, для гарантування прав національних меншин в умовах децентралізації потрібно лише імплементувати Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту, розроблені на рівні Верховного комісара ОБСЄ з питань національних меншин. Рекомендації, апробовані у багатьох країнах світу, дають чітку перспективу того, як можна вчитися рідною мовою, отримуючи при цьому хороші знання державної мови, щоб без проблем інтегруватися в українське суспільство.

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачає, що держава здійснюватиме фінансову підтримку об’єднаних громад шляхом надання їм коштів на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади. Загальний обсяг фінансової підтримки, згідно законопроекту, розподілятиметься між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до їхньої площі та кількості сільського населення. А як буде з обіцянкою 100%-го фінансування делегованих державних повноважень? На практиці, без визначення нормативу бюджетної забезпеченості – в першу чергу закладів освіти і охорони здоров’я – розмови про державну підтримку децентралізації залишаються лише імітацією вирішення проблеми. Нині на ці потреби держава виділяє кошти, що називається, майже на око. Чи зможуть об’єднані територіальні громади самі впоратися з делегованими повноваженнями, якщо виділених державою коштів на освіту і медицину просто не вистачатиме. Бо розрахувати, скільки їх насправді повинно бути, ніхто не поспішає. Де громади братимуть решту?

Відповіді на ці та багато інших питань цікавлять усіх громадян України незалежно від їх національності. Соціальні виклики, які чекають на них внаслідок реформи місцевого самоврядування і децентралізації не залежать від етнічної приналежності членів громади. На законодавчому рівні не існує вимоги аби в громади об’єднувалися тільки українці, або тільки румуни. Кожна громада сама вирішуватиме з якою громадою їй об’єднатися. Можливо, через якийсь час, на якомусь етапі реформи, буде норма про обов’язковість об’єднання. Білих плям, звісно, бути не може. Проте кінцева мета всього процесу – не створити преференції якимось етнічним групам, а гармонізація міжнаціональних відносин. Побудова таких політичних, правових, адміністративних умов, які б дозволили кожній етнічній групі почувати себе комфортно і поза загрозою. На жаль, рівень обізнаності сільських голів, депутатів, про мешканців – годі й казати, у питанні, що таке децентралізація, що вона передбачає, які несе загрози чи переваги, або вкрай низький, або взагалі викривлений. Важко пояснювати і відстоювати те, чого по суті ще немає.

Коментар Ростислава Дзундзи, Голови правління Бюро соціальних та політичних розробок, координатор Платформи громадянського суспільства Україна-ЄС:

– Питання децентралізації – це невід’ємна складова конституційної реформи та інплементації Угоди про Асоціацію. Зараз в Конституційній комісії під головуванням Володимира Гройсмана працюють три робочі групи: децентралізація, судова реформа та права людини. Всі ці складові дуже важливі для реального перезавантаження держави на нових сучасних та європейських принципах.

Децентралізація повинна проходити з забезпеченням прав усіх мешканців територіальних громад, незалежно від етнічного походження, віросповідання, віку, статі тощо. Але забезпечити ці права неможливо без реформування судової системи, яка повинна гарантувати реальну реалізацію права кожного на справедливий судовий розгляд його справи незалежним професійним та неупередженим судом. Без судової реформи неможливо забезпечити такого рівня правової культури в суспільстві, який гарантуватиме практичну реалізацію принципу верховенства права в Україні.

Це пов’язані речі, тому необхідно, щоб всі заявлені елементи конституційної реформи шли паралельно та у взаємодії. Прискорення одного напрямку реформи за рахунок інших може призвести до напруги у суспільстві, соціальних та міжетнічних протистоянь.

Тому дуже важливим стає обговорення та роз’яснення населенню, місцевим депутатам, керівникам територіальних громад суті реформ. При кардинальних змінах суспільного договору, яким є Конституція, не обходимо, перш за все, легітимність та прозорість процесу вироблення рішень. Необхідно, щоб люди розуміли навіщо і для чого пропонуються зміни.

Тому подібні заходи є важливою складовою конституційної реформи взагалі, та процесу децентралізації зокрема.

Що стосується проблем децентралізації, то, на мій погляд, необхідно більше залучення представників національних громад, які компактно проживають в різних регіонах України, до процесів конституційної реформи. Крім того, недержавним організаціям слід працювати над активізацією процесів самоорганізації населення, особливо в тих громадах, які залишаються без селищних та міських рад. Це допоможе зорганізувати вирішення соціально-економічних проблем на місцях, допоможе новим органам влади об’єднаних громад, більш ефективно вирішувати місцеві проблеми.

——————————————

Автор: Юрій ЧОРНЕЙ, редактор порталу “BukNews: Всі новини Буковини“, нагороджений дипломом СБУ за підтримку гуманітарних проектів Служби безпеки України із відновлення історичної пам’яті українського народу, лауреат Всеукраїнської премії імені Івана Франка у галузі інформаційної діяльності за 2009 рік «За кращу публікацію у друкованих засобах масової інформації».

Джерело : Європейський простір

Автор : Юрій Чорней, Ростислав Дзундза