Державно-громадське управління освітою: прогалини нормативно-правового забезпечення

Децентралізація управління освітою, перенесення процесу прийняття рішень на рівень навчального закладу – важлива складова освітньої політичної стратегії в демократичних країнах. Вона спрямована на подолання недостатності довіри до здатності держави вчасно і адекватно реагувати на освітні потреби громадян. Тренд освітньої демократизації і децентралізації вже став глобальним, хоча в різних країнах ці процеси мають відмінні темпи, а поєднання державної і громадської складових в управлінні відбувається в різних формах і співвідношеннях.

В Україні низка чинних нормативно-правових актів у галузі освіти передбачають перехід до державно-громадського управління. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, в чому його сутність, в яких моделях воно може реалізовуватися, які прогалини має чинне нормативно-правове забезпечення державно-громадського управління освітою в умовах децентралізації.

Державно-громадське чи громадсько-державне управління?

У нормативних актах – у «Національній доктрині розвитку освіти», в Законі України «Про освіту» та в інших – застосовується поняття «державно-громадське управління». Однак, у деяких місцевих документах, зокрема в тексті «Комплексної програми розвитку освіти м. Харкова на 2018-2022 роки», є подвійне вживання термінології – «державно-громадське» і «громадсько-державне» управління. При цьому, документи не дають розуміння, чи сприймають їх розробники ці поняття як тотожні, чи мають місце технічні помилки. В наукових роботах управлінців, педагогів «державно-громадське» і «громадсько-державне» управління іноді сприймаються як тотожні, але частіше все ж – розмежовуються. Відмінність визначається тим, чия роль в управлінні є вирішальною – держави чи громадськості.  За державно-громадського управління демократизується діяльність органів управління освітою, розвиваються самоврядні організації учасників освітнього процесу, створюються організації громадських органів управління освітою із широким представництвом зацікавлених сторін. Однак пріоритетність у прийнятті рішень залишається за державними інституціями, а роль громадськості є дорадчо-консультативною. Якщо ж основоположною стає роль громади, як ініціатора, організатора, активного учасника управлінського процесу, рішення приймаються, як мінімум, з неодмінним урахуванням позицій і інтересів громади, для чого є відповідні механізми – очевидний перехід до громадсько-державного управління. За громадсько-державного управління управлінську діяльність   здійснюють структури громадянського суспільства – добровільно утворені організації, що реалізують освітню політику на основі самоуправління і співуправління із застосуванням демократичних процедур і механізмів. Отже, «державно-громадське» та «громадсько-державне» управління мають не лише лінгвістичні, а й суто практичні відмінності, до того ж, дуже суттєві.

Оскільки законодавством передбачений перехід до державно-громадського управління, то й більшість наукових розробок стосуються саме цієї системи.

Науковці обґрунтували 3 основні моделі державно-громадського управління:

• Структурно-громадського супроводу, що передбачає створення на кожному управлінському рівні громадських структур, які б здійснювали незалежну експертизу управлінської діяльності і прийняття рішень та забезпечували діалог між органами управління освітою та громадськістю.
• Модель інформаційно-громадського супроводу, яка передбачає організацію зустрічних потоків інформації: органи управління надають доступну і повну інформацію про прийняті нормативні акти й управлінські рішення, а громадськість через зустрічні інформаційні канали висловлює свої позиції.
• Модель субординаційно-проміжного партнерства описана дуже поверхнево. У багатьох публікаціях її сутність визначається фактично під кальку: «запровадження на всій вертикалі динамічних субординаційно-партнерських відносин; залучення громадськості до виконання завдань».

 Визначення на національному рівні впровадження державно-громадського управління як стратегічного напряму розвитку системи управління освітою та наявність наукових розробок забезпечує можливості для розробки і реалізації регіональних та місцевих стратегій переходу до певних моделей. Однак, до сьогодні на рівні Харківського регіону відсутнє навіть концептуальне бачення моделі державно-громадського управління. Аналіз програм розвитку освіти, в тому числі,  Харківської області та міста Харкова, інформаційної відкритості Департаменту науки і освіти ХОДА виявив відсутність розуміння державно-громадського управління та визначення моделі його впровадження у регіоні, хаотичний набір заходів, які далеко не завжди стосуються впровадження державно-громадського управління, а також, високий ступінь інформаційної закритості регіонального органу управління освітою, відсутність опцій для комунікації з громадськістю.

Нормативно-правова база державно-громадського управління

Перший документ, який декларує перехід до державно-громадського управління освітою – «Національна доктрина розвитку освіти» (далі Національна доктрина), затверджена Указом Президента України у квітні 2002 року. Доктрина визначила концептуальні ідеї та погляди на стратегію й основні напрями розвитку освіти в першій чверті ХХІ століття. Як стратегічний напрям визначено перехід до державно-громадського управління освітою, що включає: забезпечення державного управління з урахуванням громадської думки; зміну функціоналу, структури і стилю центрального та регіонального управління освітою; поєднання державного і громадського контролю; перехід до програмно-цільового управління.  Варто зазначити, що положення доктрини не є правовими нормами, що мають бути чітко й однозначно реалізовані у визначеному порядку. Вони лише вказують напрями, в тому числі, формування нормативно-правової бази,  для забезпечення реалізації стратегії розвитку освіти. Ці концептуальні ідеї та погляди  мають реалізуватись у першій чверті ХХІ століття, яка вже закінчується. Тож можна підводити деякі проміжні підсумки.

Також як пріоритетний напрям державної політики Національна доктрина визначає інтеграцію вітчизняної освіти до європейського та світового освітніх просторів. У Розділі Х зазначено, що система управління сферою освіти розвивається як державно-громадська. Вона має враховувати регіональні особливості й тенденції до зростання автономії навчальних закладів. Конкретні характеристики нової моделі управління не визначені. Вказаний лише загальний напрям модернізації управління – децентралізація, оптимізація управлінських структур, перерозподіл повноважень між центральними й місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування та навчальними закладами.

«Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 року», як зазначено у Розділі І «Загальні положення», конкретизує основні шляхи реалізації концептуальних ідей, визначених Національною доктриною. У переліку основних проблем вказаний «недостатній розвиток громадського самоврядування навчальних закладів, недосконалість механізмів залучення до управління освітою та її оновлення інституцій громадянського суспільства, громадськості». Лінгвістично та змістовно недолуге формулювання проблеми вже вказує на відповідний рівень її усвідомлення законодавцем. До того ж, ця проблема не відображена в стратегічних напрямах розвитку освіти, викладених далі. А це вже вказує на те, що розробники сприймають її як другорядну Серед основних завдань Національної стратегії – «розвиток взаємодії органів управління освітою та органів громадського самоврядування навчальних закладів, забезпечення об’єктивного оцінювання якості освіти». Державно-громадське управління згадується лише у розділі «Модернізація системи управління освітою». Управління має здійснюватися відповідно до «моделі державно-громадського управління у сфері освіти, в якій особистість, суспільство та держава стають рівноправними суб’єктами і партнерами», що передбачає «оптимізацію органів управління освітою, децентралізацію управління у цій сфері; перерозподіл функцій і повноважень між центральними та місцевими органами управління освітою». Такі поверхневі формулювання не дають розуміння сутності моделі.

У Законі України «Про освіту» закріплені засади державної політики у сфері освіти та принципи освітньої діяльності: державно-громадське управління та державно-громадське партнерство. Є загальні визначення державно-громадського управління, принципів його реалізації. У ст. 70 державно-громадське управління визначено як «взаємодія органів державної влади, органів місцевого самоврядування з громадськими об’єднаннями, іншими інститутами громадянського суспільства з метою прийняття ефективних управлінських рішень та задоволення суспільних інтересів у сфері освіти». Для його забезпечення можуть утворюватися репрезентативні громадські об’єднання та інші інститути громадянського суспільства, що представляють учасників освітнього процесу, роботодавців. Ці об’єднання утворюються у формі робочих груп, дорадчих, громадських, експертних та інших органів. Повноваження цих органів визначаються актами про їх утворення. Також визначені загальні принципи громадського самоврядування та державно-громадського управління в сфері освіти. Серед них: репрезентативності органів громадського самоврядування, інститутів громадянського суспільства і правоможності їх представників; обов’язковості розгляду пропозицій сторін; пріоритету узгоджувальних процедур; обов’язковості дотримання досягнутих домовленостей. Така нормативна регламентація визначає лише загальні контури державно-громадського управління. А головне – не передбачає реальної участі громадськості в управлінні освітою на різних рівнях, впливу на процес прийняття управлінських рішень. Управління, по суті, залишається державним, оскільки реальний перерозподіл повноважень не передбачений. Участь громадськості, освітянської спільноти визначена як дорадча. Ані перелік можливих форм громадської участі в управлінні освітою, ані визначені принципи не вказують на обов’язковість врахування органами влади при прийнятті управлінських рішень позицій громадськості. Жоден з принципів не вказує на обов’язковість вироблення механізмів і процедур врахування інтересів учасників освітнього процесу і позицій громадськості при прийнятті управлінських рішень.

Закон України «Про дошкільну освіту», прийнятий у 2001 році, і всі зміни, що вносилися в нього до цього часу, обходять питання впровадження державно-громадського управління. У ст. 3 «Державна політика у сфері дошкільної освіти» лише зазначено, що вона визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. У ст. 20 «Управління та громадське самоврядування закладу дошкільної освіти» в п. 3 передбачено лише те, що в закладі дошкільної освіти можуть діяти органи громадського самоврядування працівників закладу освіти, учасників освітнього процесу та батьківського самоврядування. Вищим колегіальним органом громадського самоврядування є загальні збори (конференція) колективу закладу дошкільної освіти. Тобто, Законом навіть не передбачено впровадження державно-громадського управління системі дошкільної освіти. Норми Закону не передбачають і реальних механізмів впливу органів громадського самоврядування на управління закладом дошкільної освіти.

Чинний Закон України «Про професійну (професійно-технічну) освіту», прийнятий у 1998 році, і всі внесені поправки не регламентують перехід до державно-громадського управління у цій сфері. Згідно зі ст. 23, в закладі забезпечується діяльність органів громадського самоврядування. Вищим колегіальним органом є загальні збори (конференція) трудового колективу, рішення яких мають дорадчий характер. Можуть утворюватись й інші органи громадського самоврядування, однак, характер їх рішень не визначений. Закон явно застарілий. В ньому державно-громадське управління освітою взагалі відсутнє як стратегічний напрям розвитку, який закріплений у Національній доктрині. 9 грудня 2021 року Уряд затвердив «Концепцію Державної цільової соціальної програми розвитку професійної (професійно-технічної) освіти на 2022-2027 роки», яка передбачає, в тому числі, реалізацію реформи децентралізації, впровадження в системі професійної (професійно-технічної) освіти нової децентралізованої моделі управління та фінансування, орієнтованої на результати. Однак, суть цієї децентралізованої моделі в тексті Концепції не розкривається.

Закон України «Про вищу освіту» перехід до державно-громадського управління не регламентує. В ст. 2 вказані нормативно-правові акти, на яких базується цей Закон, але Національної доктрини в переліку – немає. Звісно, є стандартне доповнення: «та інших нормативно-правових актів». У ст. 3 визначені принципи, на яких ґрунтується державна політика у сфері вищої освіти. Серед них – «сприяння здійсненню державно-приватного партнерства у сфері вищої освіти». Статті Розділу IV регламентують управління у сфері вищої освіти. У ст. 12 цього Розділу визначені інститути, що здійснюють управління у сфері вищої освіти. Серед них – органи громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки. Повноваження державних органів, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, визначені у ст. 13. Окремої статті, яка б визначала повноваження органів громадського самоврядування у закладах вищої освіти, в Законі немає. Однак, ст. 32 визначає, що заклади вищої освіти діють на підґрунті принципів автономії та самоврядування. Відповідно, можуть самостійно встановлювати повноваження власних органів громадського самоврядування. Ст. 37-40 регламентують створення і функціонування наглядової ради, робочих та дорадчих органів, органів громадського самоврядування та органів студентського самоврядування закладів вищої освіти. Як саме ці органи самоврядування беруть участь в управлінні, визначається статутом закладу вищої освіти. Отже, хоча в Законі не йдеться про перехід до державно-громадського управління, його норми, тим не менш, забезпечують можливість не лише державно-громадського, але й громадсько-державного управління. Цьому сприяють принцип автономії та самоврядування, можливість закріплювати у статутах повноваження органів самоврядування та розробляти механізми і процедури їхньої участі в управлінні.

Таким чином, чинні нормативно-правові акти дають дуже поверхневе розуміння сутності державно-громадського управління освітою. Визначаються лише пріоритетні напрями його впровадження – децентралізація управління шляхом розширення повноважень регіональних органів влади, органів місцевого самоврядування та керівників закладів освіти; посилення ролі рад; підвищення контролюючої ролі громадськості; розширення повноважень органів самоврядування; надання автономії закладам освіти.

Державно-громадське управління в контексті інтеграції до європейського та світового освітнього простору

Один із стратегічних напрямів розвитку системи освіти в Україні, що закріплений у Національній доктрині і в більшості нормативно-правових актів – інтеграція до європейського та світового освітнього простору. Звісно, йдеться про освітній простір демократичної європейської та світової спільноти. Відповідно, інтеграція передбачає суттєве наближення і, навіть, певну уніфікацію принципів, систем управління, у нашому випадку – освітою. Тому, доцільно проаналізувати державно-громадське управління й з точки зору його відповідності сучасним системам управління освітою в демократичних країнах і тенденціям їх подальшої трансформації.

Якщо характеризувати управління системами освіти в демократичних країнах у термінології «державно-громадське» та «громадсько-державне», то слід зазначити, що етап «державно-громадського» пройдений вже більш як півстоліття тому. Управління у державних закладах освіти, передусім, у школах і в дошкільних закладах, можна назвати «громадсько-державним» зі значним пріоритетом громадської складової. Більшість управлінських рішень на рівні закладу освіти – від встановлення правил функціонування закладу, вирішення питань харчування – до вибору навчальних програм, спеціалізацій і обсягу вивчення шкільних дисциплін згідно з інтересами і здібностями учнів, вирішують органи самоврядування. У деяких європейських країнах, зокрема в  Нідерландах, у Польщі школи можуть засновувати громади, управління ними здійснюють представники громадськості через громадські самоврядні інституції. При цьому, наприклад, у Нідерландах ці школи фінансуюся державою так, як і державні. З кінця ХХ ст. швидко поширюється модель демократичної школи, у якій управління є фактично громадським. Хоча це приватні школи, у яких навчання коштує недешево, вони досить популярні саме завдяки реальним можливостям для учасників освітнього процесу і громадськості самостійно робити вибір у всіх питаннях життя закладу, організації освітнього процесу. Тому і державні школи активно впроваджують ті форми громадського управління, які випробували демократичні. Ідеологи освітніх реформ, державні чиновники і учасники освітнього процесу –  прибічники переходу до громадського управління. Західні університети і коледжі мають давні традиції автономії та самоврядування. Тому, для них громадське управління – це більш давні традиції і сучасні життєві реалії.

Висновки та рекомендації

Чинна українська нормативно-правова база не дає чіткого визначення самого поняття «державно-громадське управління», не передбачає жодних конкретних моделей взаємодії державних інститутів та громадськості. Хоча норми низки законів визначають юридичну можливість впровадження державно-громадського управління, їхні формулювання не дають виразного розуміння того, який зміст вміщений у ньому, які конкретно повноваження мають бути делеговані структурам громадянського суспільства. Крім того, очевидна змістовна суперечливість положень різних нормативно-правових актів. У Національній доктрині та Національній стратегії передбачено, що в системі державно-громадського управління особистість, суспільство та держава мають стати рівноправними суб’єктами і партнерами, а в законах визначаються лише консультативно-дорадчі повноваження громадських інституцій і органів самоврядування. Це не є рівноправна суб’єктність. Програмно-цільовий підхід до управління освітою взагалі не розкритий і не регламентується.

Визначення державно-громадського управління, опис його можливих моделей представлений у багатьох наукових роботах. Ці напрацювання могли б бути використані, в тому числі, на регіональному, районному / місцевому рівнях для розробки концепцій, нормативної бази та вибору моделей для впровадження державно-громадського управління на відповідному рівні. Проте нормативно-правова база та наукові розробки існують у паралельних площинах. Єдиною точкою наближення можна вважати те, що на сайтах деяких органів управління освітою розміщені уривки наукових статей, що стосуються державно-громадського управління. Втім, аналіз нормативних документів, інформації на сайтах органів управління освітою у Харківській області та в найбільшій громаді – м. Харкові – дає підстави для висновку про суто формальний і некомпетентний підхід до впровадження державно-громадського управління. Це питання взагалі перебуває на «задвірках» уваги управлінських інституцій.

Як у нормативно-правових актах, так і в наукових розробках з питань впровадження державно-громадського управління простежується його головний недолік – громадськість не набуває управлінської суб’єктності. Участь громадськості визначається як експертна, дорадчо-консультативна. Хоча йдеться, в тому числі, про «узгодження управлінських рішень із представниками громадськості», процедури і механізми такого узгодження не прописані в жодних нормативних актах, не обґрунтовуються навіть у наукових публікаціях. Роль громадськості, згідно задуму і за фактом – це роль статиста, а управлінський функціонал залишається виключно в ієрархічній вертикалі органів управління.

На рівні закладів освіти державно-громадське управління впроваджується через діяльність органів самоврядування. Однак, їх повноваження також консультативно-дорадчі, що дуже нагадує радянський варіант реалізації лозунгу «вся власть советам». Якщо в статутах окремих закладів освіти і передбачені хоч якійсь реальні механізми впливу на прийняття рішень адміністрацією чи визначено коло питань, з яких органи самоврядування реально можуть приймати рішення – це рідкісні виключення. В такому випадку вони є свідченням переходу до громадсько-державного управління, ініціатором якого є сам заклад освіти.

Поверхнева і розмита чинна нормативно-правова база державно-громадського управління; відсутність реальної управлінської суб’єктності громадських інституцій; неготовність громад до значних демократичних змін в управлінні освітою внаслідок некомпетентності і накладання задекларованих змін на радянські інституційні та ментальні лекала; сприйняття органів самоврядування як «філіалу» адміністрації закладу освіти – головні чинники гальмування реальної децентралізації в управлінні освітою на усіх рівнях.

Державно-громадське управління наприкінці першої чверті ХХІ століття (час, визначений Національною доктриною для реалізації цього стратегічного напряму) впроваджується як фасадне, імітаційне. Наочні підтвердження – невідповідність базовим передумовам для забезпечення громадської участі хоча б на найнижчому рівні: низький рівень інформаційної відкритості органів управління; обмеженість форм публічної комунікації органів управління і громадськості, відсутність необхідних е-сервісів. Тож, навіть модель інформаційно-громадського супроводу, яка, по суті, відображає найнижчий рівень громадської участі, поки що залишається нереалізованою.

З точки зору реалізації іншого стратегічного напряму – інтеграції до європейського та світового освітнього простору, який також визначений у Національній Доктрині, державно-громадське управління вже давно не актуальне. Намагання його якось вдосконалити, доповнити нормативну базу дещо нагадують спроби наздогнати потяг, який відправився ще позавчора.

З огляду на прогалини нормативного регулювання та формально-імітаційне впровадження державно-громадського управління, на його невідповідність сучасним реаліям і тенденціям розвитку управління освітніми системами в демократичних країнах, необхідний перехід до громадсько-державного управління. Він потребує низки системних кроків як з боку законодавця, державних органів управління освітою, так і з боку громадськості. Вони мають бути спрямовані на:

• розробку нової концепції/стратегії розвитку освіти в Україні, що включає, як один із головних стратегічних напрямів, перехід до громадсько-державного управління освітою із чітким розширенням функціоналу громадських інститутів;
• внесення відповідних змін і доповнень до Закону України «Про освіту», до інших законів, що регулюють діяльність у галузях освіти;
• розробку та затвердження регіональних концепцій/стратегій громадсько-державного управління;
• розробку та впровадження моделей громадсько-державного управління із визначенням процедур і механізмів громадської участі в управлінні освітою, управлінських повноважень громадських інститутів, органів самоврядування;
• громадську адвокацію впровадження громадсько-державного управління освітою;
• просвітницьку роботу для учасників освітнього процесу, громадськості та державних посадовців з метою підвищення рівня обізнаності про системи управління освітою в провідних демократичних країнах та рівня громадянської і фахової компетентності.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».