Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення та функціонування Фонду розвитку сільських територій»

Номер, дата реєстрації: 5584-1 від 28.05.2021

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання

Редакція законопроекту: Альтернативний

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=72233

Проект вноситься народним депутатом В. Є. Івченко.

Суть законопроекту:

Цей законопроект вноситься як альтернативний до проекту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Фонду розвитку сільських територій» (реєстр. №5584 від 28.05.2021 року), аналіз якого за посиланням. Як і автори основного законопроекту, автор цього називає метою своєї ініціативи виконання доручення з розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від (№ 552-IX), яким передбачено створення фондів розвитку сільських територій. При цьому, він, як і автори основного законопроекту, він не згадує, що це доручення було адресовано Кабінету Міністрів України, а саме – розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення таких фондів. Отже, як і попередньому випадку, народний депутат вирішив попрацювати замість КМУ.

Безпосередньою причиною, яка спонукала автора внести альтернативний проект, названо «вразливий спосіб формування ресурсної бази Фонду розвитку сільських територій, що не дозволить мобілізовувати достатній капітал для спрямування на забезпечення сталого розвитку сільських територій». Автор наголошує, що поза джерелами формування Фонду залишилися такі сталі джерела надходжень, як рентна плата за користування надрами, державне мито за посвідчення договорів відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення, залучення яких дозволить акумулювати потрібний ресурс для діяльності Фонду.

Автор помилково вважає, що «у проекті №5584 не враховано останніх змін до Бюджетного кодексу: зокрема, вносить зміни до статті 69 Бюджетного кодексу України, яка з 1 січня 2021 року припинила свою дію». Насправді в основному законопроекті пропонується внесення змін до статті 69-1 БКУ, а не статті 69, дія якої дійсно припинена. Тим не менш, автор стверджує: «З огляду на викладене, законодавча ініціатива щодо створення Фонду розвитку сільських територій, викладена у проекті №5584, потребує альтернативи, яка пропонується цим проектом закону».

Автор законопроекту пропонує доповнити Главу 4 БКУ статтею 24-5 «Фонд розвитку сільських територій», зокрема пунктами такого змісту:

«1. Фонд розвитку сільських територій створюється та функціонує у складі спеціального фонду Державного бюджету України та у складі спеціальних фондів бюджетів місцевого самоврядування.

2. Джерелами формування Фонду розвитку сільських територій у складі спеціального фонду Державного бюджету України є:

1% прогнозного обсягу доходів спеціального фонду Державного бюджету України на наступний рік, який визначається при складанні Бюджетної декларації та проекту Державного бюджету України на відповідний рік;

надходження, визначені пунктом 13-9 частини третьої статті 29 цього Кодексу; (це новий пункт, запропонований в проекті, який передбачає внесення 20% орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній та комунальній власності та передані в оренду на конкурентних засадах до спеціального фонду Державного бюджету – О. С.);

надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ тощо;

3. Джерелами формування Фонду розвитку сільських територій у складі спеціальних фондів бюджетів місцевого самоврядування є:

доходи бюджетів місцевого самоврядування, визначені пунктами 2¹, 2², 2³, 2-4, 12 частини першої статті 69-1 цього Кодексу».

Слід пояснити, що стаття 69-1 визначає джерела доходів спеціальних фондів місцевих бюджетів і ці нові пункти означають введення додаткових джерел надходження до них, а саме:

2¹) 80% орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній та комунальній власності;

2²) державне мито, що сплачується за посвідчення договорів відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення, а також за нотаріальне посвідчення договорів оренди, суборенди, емфітевзису таких земельних ділянок, яке зараховується до бюджетів місцевого самоврядування за місцезнаходженням (місцем розташуванням) відповідних земельних ділянок;

2³) 3% рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату;

2-4) 5% рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу, газового конденсату та бурштину).

Фактично автор пропонує перерозподіл коштів місцевих бюджетів між загальним і спеціальним фондами з метою наповнення нового Фонду, при цьому важко оцінити втрати, які понесуть загальні фонди державного та місцевих бюджетів.

У відповідності до цілей законопроекту кошти Фонду автор пропонує направляти за чотирма напрямками – інфраструктури, енергозбереження, освіти та медицини у сільській місцевості та реалізацію державних програм розвитку малих і середніх сільськогосподарських товаровиробників, причому для останніх проектом встановлено такі критерії визначення:

малі – які мають у власності та/або користуванні земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів;

середні – які мають у власності та/або користуванні земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею до 2000 гектарів.

За статистичними даними 2018 р. до першої категорії потрапляє близько 23 тис. фермерських господарств, до другої – до 7 тис., тобто практично усі з 30 тис. таких господарств, які використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення[1].

Суспільні впливи та ризики:

Цей законопроект, незважаючи на дещо інші ініціативи, зберігає усі принципово хибні вади, що має і основний.

Автору альтернативного законопроекту, як і авторам основного, в першу чергу слід було б визначитися щодо предмету закону – що саме він розуміє під поняттям сільські території? Від цього залежить напрям використання коштів запропонованого фонду розвитку та цільова аудиторія, себто вигодонабувачі. В аналізі основного законопроекту було пояснено всю складність цього поняття й абсолютну хибність тлумачення поняття сільських територій як місця виробництва сільськогосподарської продукції[2]. Тому тут обмежимося лише науковим визначенням цього поняття. Сільська територія – це просторова біо-еколого-соціально-економічна система, яка знаходиться поза урбанізованими центрами, зі специфічним природно-екологічним, соціальним, економічним та інституціональним середовищами і населенням, які на ній функціонують та проявляють свій потенціал з метою задоволення індивідуальних і суспільних потреб[3].

Після закінчення другого етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, спрощено – реформи децентралізації, в Україні постали абсолютно інші реалії. Очевидно, що двополюсний поділ територій на міські і сільські є вже неприйнятний, картина адміністративного, а разом з тим економічного, соціального, культурного та інших видів поділу країни суттєво змінилася – ми маємо територіальні громади, в яких відділити місто чи селище від навколишніх сільських територій – неможливо. І це є не просто географічний поділ на нові територіальні одиниці, а відображення нових соціальних, історичних, економічних, культурних, інших реалій, які є наслідком розповсюдження урбаністичного способу життя на сільські громади та території.

Таким чином, без усвідомлення цих нових обставин, без визначення «цільової аудиторії», пропозиція створення фондів розвитку сільських територій, просто втрачає сенс. Якщо центром громади є місто, а навколо – села, себто сільські території, то чи можна в такій міський громаді (за правовим визначенням) створювати фонд розвитку сільських територій? При єдиному спеціальному фонді бюджету громади!? Автори обох законопроектів не ставили собі такого запитання, але без визначення що є сільська територія застосовувати цей закон – неможливо.

Другою фундаментальною перешкодою для втілення обох законопроектів є існування Державної стратегії регіонального розвитку 2021-2027 років та наявність регіональних стратегій розвитку областей, фінансове забезпечення реалізації яких, базується на Державному фонді регіонального розвитку. Є детально розроблені та вже відпрацьовані протягом 2014-2020 років процедури та правила їх розробки, реалізації, оцінки результатів. Тому будь-які проекти «окремого» сільського розвитку мають беззастережно вписуватися в існуючі стратегії та плани їх реалізації. В цій парадигмі існування таких окремих проектів (до того ж щодо невизначеного кола бенефіціарів) просто втрачає сенс.

Третє принципове заперечення проти обох законопроектів полягає в тому, що вони направлені всупереч ідеології реформи децентралізації та ідей співробітництва міських та сільських громад. Законопроекти націлені на те, щоб «розрізати» єдину (об’єднану!) громаду місто та село, на центр та периферію, на розвинутих та занепалих. Автори обох законопроектів пропонують «підгодовувати» занепалих зі спеціально створеної годівнички.

Натомість в основі ідеології реформи децентралізації лежить наратив створення спроможних громад, надання їм відповідних ресурсів та повноважень для самостійного (бездотаційного) існування. Центри громад, особливо міста та містечка мають бути центрами економічного та соціального зростання, які потягнуть за собою менш розвинуті навколишні «сільські території». При цьому мають реалізовуватися проекти розвитку цілої громади, а, навіть, якщо ці проекти будуть направлені на окремі її частини, це мають бути проекти саме громади, а не «доброго дядька» десь зі сторони.

Нарешті виникає останнє принципове питання – чи можуть кошти з державного та місцевих бюджетів йти на розвиток та підтримку приватних підприємців? Адже саме такими є фермери та інші «малі і середні сільськогосподарські товаровиробники». Апріорі очевидно, що громадські кошти не можуть використовуватися на потреби приватного бізнесу. Для цього існують інші механізми – банківське кредитування, прибуткові фонди, механізми публічно-приватного партнерства, але з акцентом саме на першому слові. Чи думали автори законопроектів над такими базовими постулатами? Очевидно – ні, обидва законопроекти пронизані єдиною ціллю – створити державно-місцеву годівничку для сільгоспвиробників, з якої можна буде смоктати гроші на забаганки різного калібру сільськогосподарських підприємців.

Висновок. Запропонований альтернативний законопроект, як і основний, принципово суперечить державній регіональній політиці, духу та букві реформи децентралізації, сучасним європейським трендам співробітництва громад та має єдину мету – створити бюджетну годівничку для задоволення апетитів приватних сільгоспвиробників.

Олександр Сергієнко

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=72072 – додаток 1.

[2] https://www.csi.org.ua/news/analiz-proektu-zakonu-ukrayiny-pro-vnesennya-zmin-do-byudzhetnogo-kodeksu-ukrayiny-shhodo-stvorennya-fondu-rozvytku-silskyh-terytorij/

[3] https://www.problecon.com/export_pdf/problems-of-economy-2014-4_0-pages-127_132.pdf