Законотворчість по-українськи: хто та як пише проєкти законів?

Лише під час четвертої сесії Верховної Ради України IX скликання, з серпня 2020 року по січень 2021, у парламенті зареєстрували 934 законопроєкти, повідомляє ВГО «Комітет виборців України».При цьому, ...

ZP 2

Аліна Шостак

Лише під час четвертої сесії Верховної Ради України IX скликання, з серпня 2020 року по січень 2021, у парламенті зареєстрували 934 законопроєкти, повідомляє ВГО «Комітет виборців України».

При цьому, згідно з Конституцією, право законодавчої ініціативи в Україні належить лише трьом суб’єктам влади: президентові, народним депутатам та Кабміну.

Але ініціювати законопроєкт — не означає його написати.

Тоді звідки беруться сотні проєктів законів, які реєструють впродовж кожної сесії Верховної Ради?

Розберемося, як є зараз, і як в ідеалі слід було б підходити до процесу законотворчості.

Шляхи вироблення законопроєктів

Парламент

З початку IV скликання Верховної Ради України серед зареєстрованих в парламенті законопроєктів переважають ті, що ініціювали народні депутати, свідчать дані Громадянської мережі ОПОРА.

Водночас, за словами членкині правління Центру політико-правових реформ Юлії Кириченко, авторами законопроєктів парламентарі стають рідко: «Адже народні депутати доволі завантажені пленарною роботою. Тому вони здебільшого включені в проходження законопроєктів в парламенті, а багато роботи щодо напрацювання роблять їхні радники».

Також, за словами експертки, часто трапляється, що допомоги у написанні законопроєктів депутати шукають на кафедрах юридичних вишів.

Також в Україні наявна практика, коли депутати ініціюють законопроєкти, підготовлені та запропоновані експертним товариством.

«Якщо це депутат доброчесний, якщо його переконати у важливості та ефективності певного законопроєкту, він з радістю може внести його до Верховної Ради. І для нього це не буде проблемою, й він буде вдячний, особливо, якщо законопроєкт врешті стане законом», — розповідає пані Юлія.

Проте, поряд із такою позитивною практикою, протягом останніх трьох скликань Верховної Ради часто в парламенті реєструють законопроєкти від народних депутатів, про історію створення яких нічого не відомо. Такі проєкти зазвичай мають приховані цілі та не обговорюються публічно до реєстрації.

«Так трапляється, тому що в нас немає закону про адвокатування та лобіювання. Також варто замінити індивідуальне право народних депутатів подавати законопроєкти до парламенту на колективне. Інакше певні законопроєкти, які в принципі не мають майбутнього, і надалі відвертатимуть увагу парламенту», — пояснює експертка.

Це отримало термін «законодавчий спам».

Уряд та президент

Другим за кількістю ініційованих в парламенті законопроєктів упродовж останніх скликань Верховної Ради є Кабінет Міністрів.

Процес розробки проєктів законів у Кабміні значно відрізняється від того, що переважає у депутатському товаристві — наявністю обов’язкової процедури.

Так, урядові законопроєкти проходять експертний шлях, але з точки зору державних службовців, які працюють у виконавчій владі, зазначає пані Юлія.

Президентських законопроєктів у парламенті найменше. Однак зазвичай відсоток ухвалених серед зареєстрованих президентських законопроєктів найбільший, свідчать дані Громадської Мережі ОПОРА.

За словами пані Юлії, президенти зазвичай ініціюють великі зміни, зокрема зміни до Конституції, і спеціально для роботи з ними створюють конституційні асамблеї та конституційні комісії.

Робочі групи

Найкращий шлях вироблення законопроєктів, який сьогодні існує в Україні, це діяльність робочих груп — парламентських, урядових, міжурядових. Але йдуть цим шляхом далеко не завжди.

Єдиного стандарту, який би описував, як мають утворюватися робочі групи та хто має до них входити, немає. Тому часто склад робочої групи залежить від бачення самих політиків, а чи будуть до цих робочих груп включені незалежні експерти — від доброї волі тих політиків, розповідає пані Юлія.

За її словами, загалом робота цілої робочої групи зводиться до напрацювання концепту змін, а викладає їх у законопроєктній техніці «кістяк» робочої групи:

«Якщо розробник — профільне міністерство, тоді це апарат міністерства, або відділи, які за це відповідальні. Якщо законопроєкт розробляють депутати, тоді залучають інститут законодавства ВРУ, працівників патронажу, радників, помічників-консультантів».

Здебільшого робочі групи створюють для змін, які умовно можна назвати великими: це або новий важливий закон, наприклад, про всеукраїнський референдум, або редакція «старого» закону, яка потребує консолідації зусиль.

Яких змін потребує практика розробки вітчизняних законопроєктів?

Для України характерно, коли написання законопроєктів стає першим і єдиним етапом у розв’язанні проблем, що існують. Однак в ідеалі написанню законопроєкту має передувати велика робота, яка починається з ідентифікації проблеми.

«Наприклад, в умовах пандемії коронавірусу виникає ризик зменшення обсягів законопроєктної роботи — впливають карантині вимоги, а також хворіють державні службовці. Але бувають ситуації, які потребують швидких рішень, і загалом парламент не може зупинитися. Ось ми ідентифікували проблему», — наводить приклад пані Юлія.

Після цього слід було б обговорити, а чи правильно визначена проблема. В чому ризик ситуації, що склалася? Наприклад, на пленарних засіданнях не буде кворуму, й тоді парламент не зможе ухвалювати рішення.

Далі, коли ми впевнилися у коректності визначення проблеми, треба винайти спосіб її вирішення і обов’язково з декількома альтернативами.

«Наприклад, депутати кажуть, що в комітетах можуть перейти на дистанційний формат роботи, а на пленарних засіданнях продовжуватимуть працювати у звичному форматі, бо інші формати не передбачені Конституцією, і тому інакше її доведеться змінювати. І таких шляхів вирішення проблеми має бути декілька», — зазначає експертка.

Наступний етап — це публічні обговорення, на яких вирішують, який із запропонованих способів врегулювання питання буде оптимальним. Потім триває розробка концепції — як можна домогтися розроблених змін. А вже потім розпочинається саме написання законопроєкту — коли напрацювання викладають у відповідній техніці мовою закону.

«Після цього найкраще виставити законопроєкт на громадські обговорення. Так, на сайті Кабінету Міністрів та Верховної Ради є відповідні розділи, де періодично публікують проєкти законів на обговорення і зазначають, до якої дати чекають на зауваження та пропозиції. І вже коли громадські обговорення закінчилися, розпочинається реєстрація законопроєкту», — розповідає пані Юлія.

Такий підхід до вироблення політики загалом і розробки законопроєктів зокрема актуальний для всіх суб’єктів влади, які мають право законодавчої ініціативи. Наразі його найбільше дотримуються в Уряді та в Офісі Президента — там працюють цілі департаменти, які за це відповідальні. У Верховній Раді таких ресурсів менше, тому проблема недотримання «технології» відчувається більш гостро.

У цьому контексті, як вже зазначила пані Юлія, важливо переглянути право нардепів ініціювати законопроєкти індивідуально. Наприклад, можна передбачити для парламентарів вносити проєкти законів тільки у кількості депутатів імовірної найменшої фракції в парламенті (приблизно щонайменше 17 депутатів).

«Фракція повинна мати аналітичний, правовий відділи — вони б мали забезпечувати якісніший процес вироблення політик, розробки законопроєктів».

Окрім того, в цьому також можуть допомогти незалежні експерти. І практика долучення експертів до процесу законотворчості в Україні існує. Про те, як експерти можуть долучатися до створення законопроєктів, читайте тут.

Аліна Шостак,
комунікаційна менеджерка
Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN


Тематика публікації:      

Останні публікації цього розділу:

Видання "Молодь з інвалідністю і соціальні медіа: державна політика, проєктна діяльність, інклюзія"

Видання для людей поважного віку «Інформаційна гігієна, або як розпізнати неправдиві новини в інтернеті»

Алгоритм впровадження корекційних програм для кривдників

Методичні рекомендації для реалізації корекційної програми для кривдників

Трудова міграція з України: нотатки до проблеми належного управління

Посібник з європейського права у сфері захисту персональних даних (2018 р.) перекладено українською