Медійна реформа: досягнення Революції Гідності та виклики для нової влади

Центр демократії та верховенства права

29 серпня відбулось перше засідання Верховної Ради України дев’ятого скликання. Однією із новацій цього парламенту стало виведення питань регулювання медійної індустрії, (у тому числі аудіовізуального ринку, друкованих та онлайн-ЗМІ), за межі відання Комітету з питань свободи слова. Відтепер реформуванням медійної галузі у найвищому законодавчому органі займатиметься Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики. Його очолює колишній генеральний директор одного із найбільших медіахолдингів країни Олександр Ткаченко. Хоча план роботи комітету поки що не оприлюднений, очевидно, що найбільшим очікуванням медійної спільноти стане законопроект про аудіовізуальні медіа сервіси. Ухвалити його, не без затягування з боку самої індустрії, так і не спромоглася Верховна Рада попереднього скликання.

Водночас, саме народним депутатам, які прийшли до влади на хвилі Революції Гідності, вдалося запустити в хід практично усі ключові медійні реформи, що очікували свого часу понад два десятиліття. Тож завдання нового «медійного комітету» та парламенту в цілому – не лише забезпечити нові перетворення, але й підтримати та посилити позитивні зміни, розпочаті попередниками.

Ще у 1995 році, приєднавшись до Ради Європи, Україна зобов’язалась дотримуватись вимог забезпечення плюралістичної демократії, верховенства права та захисту прав людини і основних свобод усіх осіб під її юрисдикцією. Рада Європи, оцінюючи виконання взятих зобов’язань, неодноразово наголошувала на необхідності демократизації сфери діяльності ЗМІ та свободи вираження поглядів. Так, у своїй Резолюції «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» від 05.10.2005 № 1466 Парламентська Асамблея Ради Європи запропонувала низку необхідних кроків, спрямованих на «покращення умов для функціонування плюралістичної демократії в Україні». Серед них: перетворити  державні  телерадіокомпанії  на  канали суспільного мовлення, розпочати  роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування, гарантувати прозорість власності на засоби масової інформації, забезпечити відповідність нової редакції закону про телебачення та радіомовлення стандартам Ради Європи і рекомендаціям її експертів та інше.

Власне, порядок денний медійної реформи в Україні був сформований ще задовго до початку Революції Гідності. Проте бажання і надалі користуватися ЗМІ як інструментами політичної боротьби, особливо під час виборів, тривалий час стримували запуск трансформаційних процесів. Якщо оновлена редакція законодавства у сфері телебачення і радіомовлення таки була ухвалена у 2006 році, а Європейська конвенція про транскордонне телебачення ратифікована Україною у 2008 році, то втілення інших рекомендацій стало можливим лише після Революції Гідності. І великою мірою саме завдяки їй.

Так, уже 17 квітня 2014 року демократична більшість, сформована в Парламенті після втечі екс-президента Віктора Януковича, проголосувала за новий Закон України «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України», який дав хід одній із найважливіших медійних реформ, покликаній створити справді незалежне від влади та впливових спонсорів медіа.

Згодом, в Угоді про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна», укладеній народними депутатами після парламентських виборів у 2014 році, серед ключових пріоритетів соціально-гуманітарної реформи було визначено досить чіткий перелік кроків для реформування сфери ЗМІ. Зокрема, повноцінний запуск суспільного телебачення та радіомовлення, роздержавлення друкованих ЗМІ державної та комунальної власності, ліквідація Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі як державної інституції, забезпечення прозорості, демонополізації та деофшоризації медійної власності, посилення відповідальності за перешкоджання журналістській діяльності, захист національного інфопростору та створення мережі іномовлення.

Важливу роль в просуванні медійних реформ відіграв Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики, який у грудні 2014 року очолила Вікторія Сюмар, в минулому журналістка та представниця медійних ГО. З часу перемоги Революції Гідності Верховна Рада України ухвалила понад 20 законів, спрямованих на вдосконалення регулювання медіа. Більшість із них розробили безпосередньо члени Комітету у співпраці з медійними експертами та юристами. Зокрема, представниками Реанімаційного Пакету Реформ – коаліції громадських організацій, експертів, журналістів та науковців, які об’єдналися під час Революції Гідності, щоби перетворити енергію протесту на енергію реформ. У 2014 році команда Реанімаційного Пакету Реформ розробила і презентувала «Дорожню карту реформ» – документ, який містив покрокові плани впровадження змін у 18 найважливіших на той час галузях, включно з медійною.

Уже у лютому 2015 року парламент проголосував за ліквідацію Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі – фактично, органу державної цензури, на утримання якого щороку витрачалось від 4 до 5 мільйонів гривень. Протягом наступних чотирьох років вдалося запустити інші медійні реформи, хоча повноцінна реалізація змін потребуватиме часу та додаткової роботи з боку уже нового парламенту та уряду.

Запуск Суспільного мовлення

Перша спроба створити в Україні незалежного мовника відбулася у 1997 році із прийняттям Закону України «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України». Передбачалося, що порядок формування Суспільного телерадіомовлення додатково має визначити Верховна Рада. На парламент також покладались повноваження щодо затвердження Статуту, програмної концепції Суспільного та Громадської ради (наглядового органу). Фінансування суспільного мовника мало відбуватися за рахунок абонентської плати, державного замовлення, продажу контенту та донорських коштів. При цьому державне замовлення могло становити не більше 20% загального обсягу мовлення.

Проте після тимчасового положення та затвердження складу наглядової ради жодних реальних дій щодо запуску суспільного мовлення так і сталося. Водночас, в Україні продовжувала існувати розгалужена система державного телебачення і радіо.

Показовим прикладом повної залежності державних ЗМІ від владної верхівки стало висвітлення подій Євромайдану в ефірі Національної телекомпанії України. Результати моніторингових досліджень інформаційних програм державного телеканалу свідчили про численні порушення стандартів журналістики: неповне та маніпулятивне висвітлення подій, виключно позитивне і некритичне інформування про дії влади, замовчування інформації про постраждалих під час протестів від дій правоохоронних органів, позиції протестувальників та опозиції.

Саме тому закономірно, що одним із найперших кроків на шляху до демократизації стало ухвалення у березні 2014 року Закону України «Про суспільне телебачення і радіомовлення України», який передбачав перетворення державної системи телебачення і радіо у якісно нову – суспільну. Водночас, первинна редакція закону потребувала суттєвих уточнень в частині визначення механізму створення Національної суспільної телерадіокомпанії України (НСТУ), її організаційно-правової форми, джерел фінансування, порядку формування і засад діяльності редакційної ради. Такі зміни були внесені у 2015 році. У 2016 році був також змінений порядок приєднання до НСТУ державного підприємства «Українська студія телевізійних фільмів “Укртелефільм”». Воно фактично саботувало процес створення НСТУ та не могло бути реорганізоване поряд з іншими державними компаніями, адже існували невирішені судові спори щодо майна згаданого підприємства.

Сам механізм трансформації державного мовлення в суспільне передбачав, що НСТУ утворюється як публічне акціонерне товариство зі 100% власністю держави. Суспільне мовлення формувалося на базі Національної телекомпанії України, Національної радіокомпанії України, Державної телерадіокомпанії «Культура», 30 регіональних та місцевих державних телерадіокомпаній, що реорганізуються шляхом приєднання до Національної телекомпанії України. Процес приєднання ДТРК тривав понад рік та врешті був завершений у жовтні 2016 року – це дало Кабінету Міністрів України можливість затвердити Статут НСТУ вже у грудні того ж року. 19 січня 2017 року Національна суспільна телерадіокомпанія України була офіційно зареєстрована як юридична особа, хоча процес трансформації на цьому не завершився.

Для захисту Суспільного мовлення від державної цензури та втручання у редакційну політику важливо було передбачити у законі гарантії незалежності ключових управлінських органів НСТУ та його фінансову стабільність.

Нагляд за діяльністю НСТУ покладено на Наглядову раду, до повноважень якої належить визначення основних напрямів діяльності НСТУ, обрання на конкурсних засадах членів правління НСТУ, прийняття рішення про дострокове припинення їхніх повноважень, затвердження редакційного статуту та контроль його виконання, обрання частини редакційної ради, затвердження річного звіту. Відповідно до закону, до Наглядової ради НСТУ входять представники від депутатських фракцій і груп Верховної Ради України поточного скликання (по одному представнику від кожної). Також своїх представників делегують громадські об’єднання та асоціації, які здійснюють свою основну діяльність у сферах освіти та науки, прав національних меншин, правозахисту, творчості, спорту, журналістики, захисту інтересів дітей та молоді, місцевого самоврядування, прав осіб з особливими потребами. Вони  обирають членів Наглядової ради НСТУ на спеціальних конференціях, що організовуються Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення. Аби захистити Наглядову раду від надмірного політичного впливу, закон вимагає, щоб кількість членів Наглядової ради, обраних від депутатських фракцій і груп, була меншою за кількість членів, обраних громадськістю.

Наглядова Рада НСТУ була сформована вже наприкінці 2015 року і на сьогодні складається з 16 членів (7 – представники від депутатів, 9 – представники громадськості). У 2017 році Наглядова рада на засадах відкритого конкурсу серед 7 кандидатів, кожен з яких мав представити власну концепцію розвитку Суспільного, обрала Зураба Аласанію Головою правління НСТУ. Конкуренцію новообраному голові правління складав голова Держкомтелерадіо Олег Наливайко, якого оцінювали як «провладного» кандидата.

Свобода редакційної політики суспільного мовника від політичного впливу стала важливим досягненням. Саме на суспільному телебаченні в ефір почали виходити резонансні програми журналістських розслідувань – «Схеми: корупція в деталях» (спільний проект з Радіо Свобода) та «Наші гроші». Через різку незалежну редакційну політику окремі народні депутати ініціювали зміни до законодавства з метою зобов’язати НСТУ надавати їм ефірний час для висвітлення своєї діяльності. Відповідний законопроект № 6681 «Про внесення змін до статті 18 Закону України “Про Суспільне телебачення та радіомовлення України” (щодо висвітлення діяльності органів виконавчої влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб в засобах масової інформації України)» не був ухвалений.

Серйозним випробуванням для редакційної незалежності НСТУ, довіри до Суспільного мовлення та реформи як такої, стало рішення Наглядової Ради про дострокове розірвання контракту з головою правління НСТУ Зурабом Аласанією, ухвалене 31 січня 2019 року. Згідно з Протоколом засідання, що був оприлюднений за тиждень після таємного голосування, підставою для звільнення було обрано «невідповідність Голови правління займаній посаді внаслідок недостатньої кваліфікації». Низка громадських організацій, журналістів, міжнародні інституції та навіть окремі члени Наглядової ради НСТУ висловили стурбованість з приводу такого рішення та способу, в який воно було прийняте. Зокрема через відсутність комунікації щодо безпосередньої підстави для звільнення. За таких умов подібні непродумані кроки могли призвести до дестабілізації суспільного мовлення, особливо в умовах виборчого процесу. 19 червня 2019 року Шевченківський районний суд Києва визнав незаконним та скасував рішення Наглядової ради щодо звільнення Зураба Аласанії з посади голови правління НСТУ. Водночас, 27 червня 2019 року, ще до набрання рішенням суду законної сили, Наглядова рада скасувала своє рішення про дострокове припинення контракту із Зурабом Аласанією.

Не менш серйозною загрозою для функціонування Суспільного мовлення залишається систематичне недофінансування. На перший погляд, закон встановив досить ефективну і незалежну систему, відповідно до якої фінансування НСТУ передбачається окремим рядком у Державному бюджеті та становить не менше 0,2 відсотка видатків загального фонду Державного бюджету за попередній рік. Проте, незважаючи на визначену гарантію, Верховна Рада щороку порушує свої зобов’язання, недофінансовуючи суспільне на 30-50%. Так, у 2017 році законом про державний бюджет було виділено 970 млн грн замість передбачених профільним законом 1294 млн грн. У 2018 році за законом сума фінансування мала становити 1535 млн грн, з яких було виділено 776 млн. Законом про державний бюджет на 2019 рік передбачено 1005 млн грн з 1816 млн грн. Враховуючи, що сьогодні Суспільне мовлення включає 26 телеканалів та 28 радіостанцій в усіх регіонах України, таке недофінансування є суттєвою перешкодою для ефективного виконання НСТУ своєї місії.

Закон «Про суспільне телебачення і радіомовлення України» передбачає також інші можливі джерела фінансування, як-то продаж власного контенту (що для початку потребує значної модернізації апаратно-програмних комплексів, фінансування на зовнішні зйомки), можливість впровадження абонентської плати, залучення міжнародної допомоги. Як в цілому, так і окремо це не може гарантувати необхідної фінансової стабільності. Окремо варто зауважити, що розміщення реклами на Суспільному в комерційних обсягах дозволяється лише в перші 4 роки його діяльності. Надалі обсяг рекламних та спонсорських матеріалів має бути зменшений до 5% протягом доби (до 10% у виборчий період) ^[1].

У найближчий час Суспільне мовлення очікують виклики, пов’язані з пошуком більш ефективної моделі фінансування та оновленням складу Наглядової ради. Важливо, щоб усі ці процеси врешті не зруйнували досягнення попередніх років, а зберегли й посилили суспільне мовлення в інтересах громадянського суспільства.

Роздержавлення друкованих ЗМІ

Перетворення державної системи телебачення на суспільне мовлення стало важливим кроком на шляху до зменшення державного впливу на засоби масової інформації. Водночас, не менше значення для посилення незалежності медіа відіграла ще одна реформа – роздержавлення друкованих засобів масової інформації державних органів та місцевої влади.

У 2014 році в Україні існувало понад 600 комунальних газет. Зміст цих видань далеко не завжди обмежувався об’єктивним висвітленням важливих для громади подій. Навпаки, досить часто саме такі видання ставали своєрідними «ретрансляторами» представників місцевої влади та адміністративним ресурсом для прихованої агітації. І все це – за кошти місцевих бюджетів. За даними Державного комітету з питань телебачення і радіомовлення, протягом 2013 року фінансову підтримку з місцевих бюджетів отримали 645 газет, а її сума склала 97 899 500 гривень. У 2014 році у середньому на видавництво газет міські ради витрачали 200-400 тисяч гривень з варіацією від всього 420 гривень в рік на газету «Місто» Житомирської міської ради до 8,5 млн гривень на газету «Харьковские известия» Харківської міської ради.

Не кращою була ситуація і з державними виданнями. Йдеться про парламентські газети «Голос України», журнал «Віче», та ще понад сотню видань, заснованих міністерствами та іншими органами влади. Так, державні газети щороку отримують із бюджету десятки мільйонів гривень. Лише на фінансування видань парламенту – газети «Голос України» та журналу «Віче» із держбюджету у 2015 році було витрачено понад 14 млн гривень.

Концепції роздержавлення засобів масової інформації в Україні вносились до парламенту ще у 1998 році. Необхідність ухвалення спеціального закону щодо реформування державної і комунальної преси була також передбачена Указом Президента України від 20 січня 2006 року № 39 «Про План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи». Власне, відповідні законопроекти реєструвались у Верховній Раді. Проте до Революції Гідності жоден склад парламенту так і не спромігся проголосувати за реформу.

Проект Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» № 1123, хоча і містив низку недоліків, врешті став законодавчим підґрунтям реформи. Його мета – обмеження впливу держави на ЗМІ, створення рівних умов діяльності засобів масової інформації різних форм власності та підвищення конкурентоспроможності друкованих ЗМІ. Шляхом до цього стало зобов’язання для усіх державних та місцевих органів влади вийти зі складу засновників друкованих ЗМІ. Закон був ухвалений Верховною Радою України у грудні 2015 року із пропозиціями Президента.

1 січня 2016 року процес роздержавлення друкованих ЗМІ в Україні нарешті стартував. На реформування усіх державних видань було відведено 3 роки. Реформа передбачала два етапи. Перший етап мав стати «пілотним», тривати один рік та охопити видання, які добровільно зголосяться на роздержавлення. Мета цього етапу полягала ще й у тому, щоб виявити потенційні перешкоди в реформуванні та підготувати відповідні пропозиції законодавчих змін для їх усунення. Однак процес формування переліку «першоетапників», із затвердженням якого для них формально стартував процес перетворення, затягнувся майже на рік – до 23 листопада 2016 року. В результаті 244 комунальні та державні видання, які подалися на перший етап реформування, фактично розпочали процес роздержавлення разом з рештою видань, які підлягали реформуванню на другому етапі. Він мав тривати з 1 січня 2017 до 31 грудня 2018 року.

У 2017 році з-під реформування були виведені друковані ЗМІ, засновані Міністерством оборони України та військово-цивільними адміністраціями на час проведення антитерористичної операції. А 2 жовтня 2018 року Верховна Рада України проголосувала також за виключення зі сфери реформування парламентської газети «Голос України» та газети Кабінету Міністрів України «Урядовий кур’єр». Проте оскільки такі газети мають статус офіційних друкованих видань, законодавство забороняє їм розміщувати рекламу або будь-яку іншу інформацію (у тому числі журналістські матеріали), обов’язковість опублікування якої не передбачена законодавством.

Прийняття рішення про реформування друкованого засобу масової інформації та редакції відповідно до закону покладено на їх засновників (співзасновників). Всього закон визначив чотири способи реформування. Так, у разі відсутності у редакції державного або комунального майна, органам влади достатньо було просто прийняти рішення про вихід із засновників видання. У іншому випадку вихід органів влади із співзасновників мав супроводжуватися або перетворенням редакції у новий суб’єкт господарювання (його мав здійснити трудовий колектив) зі збереженням назви, цільового призначення, мови і тематичної спрямованості, або приватизацією майна редакції. Останній варіант наставав у разі, якщо трудовий колектив не бажав брати участь у реформуванні.

Для видань, заснованих міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, було передбачено особливий спосіб реформування – перетворення друкованого ЗМІ в офіційне друковане видання, яке, відповідно до закону, видається з метою опублікування нормативно-правових актів, рішень цих органів та інформації, обов’язковість опублікування якої передбачена законодавством. Під час підготовки такого видання не використовується творча праця журналістів.

Закон також встановив певні гарантії для реформованих ЗМІ. Зокрема, державні або комунальні приміщення, у яких на час реформування розташовувались редакції, передаються їм в оренду строком не менше ніж на 15 років з пільговим розміром орендної плати. Крім цього, за умови збереження назви, цільового призначення і тематичної спрямованості видання, реформовані редакції можуть отримати пріоритетне право на укладення договорів про висвітлення діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також адресну фінансову допомогу.

Комітет ВРУ з питань свободи слова та інформаційної політики, представники Держкомтелерадіо та медійні експерти двічі намагалися внести зміни до профільного закону. Їхньою метою було усунути перешкоди, які виникали на шляху роздержавлення, зокрема конфлікти між засновниками видань та трудовими колективами, проблеми збереження майна редакцій тощо. Останньою спробою був Проект Закону «Про внесення змін до Закону України “Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації”» №8441, який серед іншого передбачав механізм збереження за трудовими колективами права на назву видання та окремих майнових прав, у випадку, якщо видання не було реформоване до завершення другого етапу з вини засновника. Проте законопроект не було ухвалено.

Попри всі перешкоди, станом на 1 липня 2019 року процес реформування вдалося завершити 556 із 664 комунальних видань та 41 із 98 видань, що були засновані державними органами.

Зміни в регулюванні діяльності аудіовізуальних медіа

Поряд з посиленням незалежності ЗМІ від державної цензури та впливу, сфера комерційного аудіовізуального мовлення також вимагала суттєвих змін. Зокрема в напрямі деконцентрації та посилення повноважень національного регулятора – Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, яка має ефективно реагувати на порушення мовниками вимог законодавства та ліцензій.

Прозорість медійної власності

Згідно з принципами державної політики у сфері телебачення та радіомовлення, визначених у Законі України «Про телебачення і радіомовлення», держава зобов’язалась встановити «дієві обмеження щодо монополізації телерадіоорганізацій промислово-фінансовими, політичними та іншими групами  чи  окремими особами»,  а  також  гарантувати  «захист телерадіоорганізацій від фінансового і політичного тиску з боку фінансово-політичних груп та органів державної влади і органів місцевого самоврядування». Тривалий час ці положення залишались абсолютно декларативними. Адже чинне регулювання не лише не встановлювало жодних дієвих перешкод для концентрації медіа у власності окремих олігархів, але й не сприяло в принципі розкриттю інформації про те, хто є реальним власником тих чи інших теле- та радіоканалів.

Тож ухвалення у вересні 2015 року Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації та реалізації принципів державної політики у сфері телебачення і радіомовлення». стало першим кроком на шляху до більш прозорого та демонополізованого медійного середовища.

Відповідно до ухваленого закону, всі мовники, які ліцензуються відповідно до українського законодавства, зобов’язані щорічно до 31 березня подати до Національної ради інформацію про структуру власності за звітний період. Звіт про структуру власності включає досить детальний перелік відомостей, зокрема інформацію про всіх власників, учасників, акціонерів суб’єкта інформаційної діяльності на всіх рівнях ланцюга володіння правами такого суб’єкта. Включно з кінцевим бенефіціаром, тобто, має бути зазначено конкретну фізичну особу, яка має вирішальний вплив на управління чи діяльність такого мовника. Крім цього, розкриватись має інформація про всіх осіб, які володіють понад 10% статутного капіталу та/або акціями ліцензіата, всіх ключових учасників кожної юридичної особи, що існує в ланцюгу володіння правами, а також відносини контролю між такими учасниками (тобто володіння такими особами понад 50% або наявність понад 50% голосів у таких учасників щодо одного суб’єкта). Інформація про структуру власності телерадіомовника має також розміщуватися на його офіційному веб-сайті. Таким чином, будь-який глядач може легко перевірити, хто потенційно має вплив на редакційну політику телеканалу.

Майже аналогічні вимоги передбачено і для провайдерів програмної послуги. Водночас, від них закон також вимагає зазначати у звіті до Національної ради відомості про осіб, які впродовж звітного року надавали провайдеру  програмної послуги фінансування (кредити, позики, фінансову допомогу тощо), якщо загальна сума такого фінансування від однієї особи впродовж звітного року становила 125 і більше мінімальних заробітних плат (у 2018 році – понад 465 тис. грн).

За неподання або несвоєчасне подання інформації про структуру власності до Національної ради передбачено штраф у розмірі 5% ліцензійного збору за всіма наданими порушнику ліцензіями. Відсутність достовірної інформації про структуру власності, а також непрозора структура власності (якщо неможливо визначити усіх осіб, які мають істотну участь або значний вплив) є підставою для відмови у видачі ліцензії.

Уже в 2016 році із 1557 ліцензіатів 862 вчасно подали документи про структуру власності. На 486 ліцензіатів було накладено штрафні санкції. У 2018 році Національна рада оштрафувала лише 174 ліцензіата за неподання або несвоєчасне подання інформації про структуру власності. Водночас, за інші порушення у сфері прозорості медійної власності, наприклад за подання недостовірної або неповної інформації про структуру власності, Національна рада може накласти лише попередження. Варто зауважити, що чинні повноваження Нацради не дають можливості і повною мірою дослідити правдивість поданої інформації про структуру власності телерадіоорганізацій і визначених кінцевих бенефіціарних власників.

Таким чином, вперше медіа були зобов’язані розкрити інформацію про те, хто насправді за ними стоїть. Були також створені передумови для більш ефективного контролю заради недопущення монополізму у сфері телерадіомовлення. Відповідно до деталізованих вимог закону, жодна фізична або юридична особа одноособово та/або спільно з групою пов’язаних осіб не має права контролювати у будь-який спосіб більше 35 відсотків загального обсягу відповідного територіального телерадіоінформаційного ринку – загальнонаціонального, регіонального або місцевого. Водночас, розуміння, що вважати «ринком», поки що також немає, як і достатніх повноважень для оцінки реального контролю у Регулятора. Для повноцінної реалізації цих цілей Україні варто розглянути варіанти впровадження вимог щодо фінансової прозорості ЗМІ.

Посилення повноважень Національної ради з питань телебачення і радіомовлення

Ефективне реагування Національної ради на порушення тривалий час було ускладнене тим, що регулятор мав визначати розміри штрафів, які він міг би застосовувати до порушників, за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Всі спроби узгодити штрафи закінчувалися нічим. Лише у 2015 році, вперше за часи своєї діяльності Національній раді вдалося запровадити штрафи. Законність такого порядку стала предметом розгляду навіть для Конституційного Суду України. Проте, 1 листопада 2016 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (щодо удосконалення процедури застосування санкцій Національною Радою», який закріпив перелік порушень та санкцій безпосередньо у тексті Закону України «Про телебачення та радіомовлення».

Розміри штрафів розраховуються у відсотковому співвідношенні до розміру ліцензійного збору – 5%, 10% та 25%, залежно від правопорушення. Так, наприклад, штраф у 25 відсотків розміру ліцензійного збору встановлено за заклики до насильницької зміни конституційного ладу України, розв’язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, а також за пропаганду винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження.

Важливою новацією закону стала можливість Національної ради застосовувати санкції у вигляді штрафу за особливо серйозні порушення без обов’язкового попереднього оголошення попередження. Раніше штраф як санкція міг застосовуватись виключно якщо ліцензіат не усунув порушення після попередження або ж якщо він вже отримав не менше трьох попереджень з моменту отримання чи продовження ліцензії.

Так, 7 лютого 2019 року Національна рада визнала наявність в ефірі ТОВ «Новини 24 години», («NEWSONE»), закликів до розв’язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті і, на підставі статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», застосувала до компанії санкцію «стягнення штрафу» в розмірі 25% суми ліцензійного збору, що для цього мовника становить 96 530,25 грн ^[2].

Захист національного телерадіопростору

Збройна агресія Росії на Сході України та анексія Криму суттєво вплинули на порядок денний медійної реформи. У 2015 році Верховна Рада України прийняла Закон України «Про систему іномовлення України», що створив правову основу для запуску державного іномовлення. Таке мовлення спрямоване на захист національних інтересів України за кордоном, формування та підтримання позитивного іміджу України у світі завдяки оперативному і об’єктивному інформуванню про події в Україні, офіційну внутрішню і зовнішню політику та позицію держави. З 2014 року було також ухвалено низку змін, спрямованих на обмеження поширення російського інформаційного продукту. Паралельно народні депутати та парламентський комітет з питань свободи слова та інформаційної політики ініціювали посилення гарантій для розвитку національного аудіовізуального контенту.

До ухвалення у 2012 році скандального Закону «Про засади державної мовної політики» (т. зв. «Закон Колесніченка-Ківалова») для загальнонаціонального мовлення частка ефірного часу українською мовою мала становити не менше 75% загального обсягу добового мовлення. Мовний закон скасував зазначену вимогу, надавши телерадіоорганізаціям повну свободу дій. На жаль, досить часто вибір був на користь дешевих російськомовних серіалів та програм.

З метою повернути законодавчі гарантії використання державної мови при здійсненні телерадіомовлення, у червні 2016 року Верховна Рада України проголосувала за внесення змін до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» які стосувалися частки музичних творів державною мовою у програмах телерадіоорганізацій. Так, сьогодні частка пісень українською мовою на радіо має становити не менше 35% загального обсягу пісень поширених протягом доби, а також окремо у проміжку часу між 07.00 та 14.00 і між 15.00 та 22.00. Для радіомовників, які поширюють музичні твори з часткою пісень офіційними мовами Європейського Союзу не менше 60% загального обсягу пісень, відповідна квота становить 25%. Крім цього, не менше 60 % добового обсягу ведення передач, у тому числі новинно-аналітичних блоків та розважальних передач, має здійснюватись державною мовою.

За даними моніторингу Національної ради, що проводився у листопаді-грудні 2018 року, в середньому частка пісень українською мовою на загальнонаціональних радіостанціях становить 51%, на регіональних і місцевих – 48%, а середній показник ведення передач українською мовою на вітчизняних загальнонаціональних та регіональних радіостанціях – відповідно 86% і 92%.

23 травня 2017 року Верховна Рада України також ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо мови аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації». Відповідно до ухвалених змін, у загальному тижневому обсязі мовлення загальнонаціональних телерадіоорганізацій передачі та/або фільми, виконані державною мовою, мають становити не менше 75% загальної тривалості передач та/або фільмів (чи їх частин) у кожному проміжку часу між 07.00 та 18.00 і між 18.00 та 22.00. Аналогічна вимога поширюється на передачі новин. Відповідно до даних Національної ради, у 2018 році середній показник частки української мови на вітчизняних загальнонаціональних цифрових телеканалах зріс до 91,7%.

Новий закон «Про забезпечення функціонування української мови як державної», що набув чинності 16 липня 2019 року, остаточно закріпив встановлені «квоти», передбачивши, що мінімальний обсяг мовлення державною мовою для телерадіоорганізацій окремих категорій має встановлюватися саме Законом України «Про телебачення і радіомовлення».

Порядок денний медійної реформи

Завдяки Революції Гідності вдалося зрушити ключові реформи у медійній сфері. Запуск суспільного мовлення та роздержавлення преси є безумовними досягненнями, повне значення яких лише починає розкриватися. Водночас, уже сьогодні важливо не допустити відкату цих реформ та зберегти здобуту незалежність від політичного впливу і цензури. Зокрема, запровадити більш захищену модель фінансування Суспільного мовлення та внести зміни до законодавства щодо гарантій незалежності НСТУ та ефективного розподілу повноважень органів управління Суспільного.

Зміни, що були внесені до базового закону у сфері телебачення і радіомовлення після Революції Гідності, хоча й були спрямовані на вдосконалення регулювання у сфері, все ж залишаються точковими, несистемними та неефективними. Сьогодні існує потреба застосування нових принципів державного регулювання для пристосування аудіовізуальних послуг до стрімкого розвитку технологічних умов та викликів безпеки інформаційного простору. У вересні 2017 року в парламенті було зареєстровано Проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» № 7397, який передбачає ґрунтовне оновлення регулювання у сфері аудіовізуальних ЗМІ відповідно до вимог Ради Європи та Європейського Союзу. На жаль, Верховна Рада попереднього скликання не спромоглася розглянути законопроект навіть у першому читанні. Це дає волю новому парламенту запропонувати свій варіант регулювання аудіовізуальних медійних послуг у країні. Зважаючи на комплекс відносин, що має врегулювати новий закон, дуже важливо, щоб його напрацювання здійснювалось за участі широкого кола стейкхолдерів – індустрії, регулятора та експертного середовища.

На жаль, за п’ять років після Революції Гідності парламент також не спромігся впровадити змін у медійній сфері у контексті виборчої реформи. Україна досі не має жодних дієвих механізмів, аби обмежити засилля платної політичної реклами на телебаченні. Водночас, відшкодування витрат на таку рекламу здійснюється, зокрема, за рахунок Державного бюджету. У законодавстві доцільно передбачити суттєві обмеження для купівлі ефірного часу на здійснення передвиборної агітації. А також удосконалити механізми контролю та притягнення медіа до відповідальності за порушення. Не меншим викликом, в світлі останніх виборчих кампаній, має стати і забезпечення прозорості витрат на політичну рекламу в Інтернеті.

Конвергенція та підвищення незалежності і ефективності медійного регулятора, посилення гарантій захисту журналістської діяльності, скасування застарілих норм законів щодо обов’язкового висвітлення діяльності органів влади та державну підтримку ЗМІ, запровадження вимог щодо прозорості онлайн-медіа – також в переліку заходів, які протягом наступних п’яти років варто перетворити на досягнення вже новому парламенту.

Авторка Віта Володовська,

для Центру демократії та верховенства права

Матеріал було опубліковано в Детекторі Медіа

^[1] Детальніше про фінансування НСТУ: https://cedem.org.ua/analytics/suspilne-movlennya-ukrayiny-problema-zabezpechennya-finansovoyi-nezalezhnosti/

^[2] Одним із аргументів для Нацради стало рішення Незалежної медійної ради – експерти обґрунтували наявність ознак розпалювання ворожнечі одразу у чотирьох телепрограмах каналу NewsOne: https://mediarada.org.ua/case/rozpalyuvannya-vorozhnechi-v-efiri-telekanalu-newsone-protyahom-31-serpnya-17-zhovtnya-2018-roku/