Аналіз законопроекту щодо змін до Податкового кодексу України №5600. Напрямок – регіональна політика

Аналіз проекту Закону України

«Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень»

Напрямок – регіональна політика

Номер, дата реєстрації: 5600 від 02.06.2021

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання

Редакція законопроекту: Основний

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=72106

Проект вноситься Кабінетом Міністрів України.

Загальна характеристика законопроекту:

Метою законопроекту КМУ визначив: «забезпечення збалансованості бюджетних надходжень шляхом підвищення ефективності використання економічних ресурсів країни, а також усунення прогалин чинного законодавства».

Законопроектом пропонується:

• провести індексацію ставок акцизного податку на алкоголь, великої низки ставок екологічних податків та розміру рентних платежів за користування радіочастотами та використання природних ресурсів, всі вони обґрунтовуються зростанням індексу споживчих цін (інфляцією);
• ввести низку заходів в частині адміністрування податків і зборів, зокрема обмежити свободу пересування фізичним особам – керівникам підприємств та організацій, які мають податкову заборгованість;
• в частині податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) ввести 18% податок на продаж третього (та наступних) об’єктів нерухомості протягом року та звільнити від оподаткування кошти державної підтримки на придбання житла та розвиток інновацій;
• встановити деякі обмеження для великих платників податків та державних унітарних підприємств щодо сплати податку на прибуток (які приведуть до зростання податкового навантаження);
• в частині податку на додану вартість встановити обмеження на повернення ПДВ для імпортерів, розширити базу оподаткування на всьому ринку постачання житла (операції з об’єктами житлової нерухомості), ввести ПДВ для Національного банку України при реалізації дорогоцінних металів, окрім золота та обмеження терміну податкового кредиту 6 місяцями;
• в частині акцизних податків – скасувати акцизну пільгу для постачальників електроенергії з когенераційних установок та з відновлюваних джерел енергії, скасувати процедуру призупинення ліцензії для боржників та замінити її на скасування ліцензії, ввести низку обмежувальних заходів для виробників тютюнової продукції, зокрема перенести на них сплату 5% акцизного податку, який зараз лежить на роздрібних продавцях тютюнових виробів;
• в частині екологічного податку збільшити його ставку на викиди забруднюючих речовин у водні об’єкти в 1,6 рази та поступово збільшити цю ставку до 2029 року у 8 разів, також збільшити ставки екологічного податку на викиди СО₂ та на відходи для підприємств гірничої промисловості у 3 рази;
• в частині рентної плати за користування надрами для видобутку корисних копалин розширити базу оподаткування шляхом класифікації видобутої мінеральної сировини та запровадити диференціацію оподаткування залізних руд в залежності від їх вартості на світових біржах;
• в частині рентної плати за спеціальне використання (поверхневих) вод замінити басейни 14 річок на 9 районів річкових басейнів;
• в частині плати за землю розширити базу оподаткування шляхом запровадження оподаткування земельних ділянок, право власності на які не оформлено, але вони фактично використовуються, скасувати пільги з плати за землю закладам науки, які утримуються за рахунок державного та місцевих бюджетів, в разі нецільового використання земельних ділянок та скасувати мораторій на індексацію нормативної грошової оцінки усіх земель окрім сільськогосподарських угідь;
• в частині єдиного податку виключити з переліку платників податків 4-ї групи тих платників, основним видом діяльності яких є розведення свійської птиці, страусів та перепелів та не включати до складу доходу платників єдиного податку першої – третьої групи кошти державної підтримки на придбання житла та розвиток інновацій;
• в частині військового збору звільнити від оподаткування військовим збором кошти державної підтримки на придбання житла та розвиток інновацій;
• запровадити для власників та користувачів земельних ділянок сільськогосподарського призначення мінімального податкового зобов’язання (виходячи з нормативної грошової оцінки землі).

КМУ вважає, що ухвалення законопроекту дозволить отримати додаткові надходження до зведеного бюджету близько 50 млрд. гривень на рік. Окрім того, на переконання авторів законопроекту, він забезпечить приведення розмірів ставок податків у відповідність до інфляційних процесів в економіці, підвищить ефективність справляння окремих податків та призведе до погашення податкового боргу.

Слід зазначити, що громадська антикорупційна, громадська антидискримінаційна та громадська гендерно-правова експертизи проекту не проводилися.

З огляду проведення регіональної політики та вирішення проблем місцевого самоврядування важливими є декілька нововведень законопроекту.

В статті 165 пропонується збільшити податкове навантаження на власників/орендарів/користувачів земельних ділянок, що мають цільове призначення «для ведення особистого селянського господарства» або паї, винесені в натуру, які вирощують на них та продають сільськогосподарську продукцію. В тому разі, якщо площа земельної ділянки буде перевищувати 0,5 га, вони зобов’язані сплачувати ПДФО з проданої продукції або єдиний податок. До цього дохід від проданої продукції оподатковувався, лише якщо їх площа перевищувала 2 га, така ділянка не мала цільового призначення «для ведення особистого селянського господарства». В статті 165 мається на увазі не лише вирощена продукція, а й відгодована, виловлена, зібрана, виготовлена, вироблена, оброблена та/або перероблена безпосередньо фізичною особою.

В статті 14 законодавець з подачі КМУ вводить новий механізм оподаткування – мінімальне податкове зобов’язання (МПЗ). Новий пункт 14.1.114² визначає: «мінімальне податкове зобов’язання – мінімальна величина податкового зобов’язання зі сплати податків, зборів, платежів, контроль за справлянням яких покладено на контролюючі органи, пов’язаних з виробництвом та реалізацією власної сільськогосподарської продукції та/або з власністю та/або користуванням (орендою, суборендою, емфітевзисом, постійним користуванням) земельними ділянками, віднесеними до сільськогосподарських угідь, розрахована відповідно до цього Кодексу».

Формула розрахунку МПЗ дається в статті 38¹:

38¹.1. Мінімальне податкове зобов’язання (МПЗ) обчислюється за формулою:

МПЗ = НГО × S × К× М / 12,

де:

МПЗ – мінімальне податкове зобов’язання;

НГО – нормативна грошова оцінка 1 га земельної ділянки:

S – площа земельної ділянки, га;

М – кількість календарних місяців, протягом яких земельна ділянка перебуває у власності, оренді, користуванні на інших умовах (в тому числі на умовах емфітевзису) платника податків;

К –  коефіцієнт, який становить 0,05.

При обчисленні мінімального податкового зобов’язання щодо земельних ділянок, віднесених до сільськогосподарських угідь, фізичними особами – підприємцями – платниками єдиного податку четвертої групи коефіцієнт «К» застосовується у половинному розмірі.

В статті 12, пункт 12.4.5, пропонується надати ВР АР Крим та сільським, селищним і міським радам право прийняття рішення про встановлення факту користування юридичною або фізичною особою земельною ділянкою державної та комунальної власності без оформлення правовстановлюючих документів. Така ініціатива, вочевидь, мотивується бажанням стягнення додаткової плати за землю для наповнення місцевих бюджетів. 

Суспільні впливи та ризики в сфері регіональної політики:

Автори заявляють в Пояснювальній записці що «законопроект не стосується питань функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, соціально-трудової сфери, прав осіб з інвалідністю, функціонування і застосування української мови як державної», а також що «Проект не стосується сфери наукової та науково-технічної діяльності».

Однак насправді, й життя територіальних громад, й діяльність органів місцевого самоврядування, й життя громадян, в тому числі осіб з особливими потребами, й, навіть, функціонування української мови, напряму залежить від доходів місцевих бюджетів та доходів людей, а також від розміру податків, які вони мають сплачувати, а саме на них кардинально, в окремих позиціях, впливають запропоновані зміни до ПКУ.

Окрім того, законопроектом пропонується скасувати пільги з плати за землю (в разі нецільового використання земельних ділянок) закладам науки, що прямо суперечить твердженню КМУ що «Проект не стосується сфери наукової та науково-технічної діяльності». В умовах недостатнього фінансування, скорочення штатів та вивільнення площ в наукових та дослідницьких закладах велика кількість цих установ здає в оренду вільні приміщення та землю стороннім організаціям для того, щоб елементарно покрити витрати хоча б на житлово-комунальні послуги, адже в Державному бюджеті на 2022 рік, незважаючи на інфляцію, фінансування Національної академії наук України, приміром, не збільшилося ні на копійку(!). Зрозуміло, що скасування пільгової оплати землі для закладів наукової та науково-технічної діяльності погіршить їх і без того жалюгідне фінансове становище.

З точки зору проведення регіональної політики, розвитку територіальних громад та функціонування органів місцевого самоврядування на їх стан найбільшою мірою впливатиме те, як зміняться надходження до бюджетів сільських, селищних та міських громад, до бюджетів районів, областей та АР Крим. Склад цих бюджетів визначається статтями 64, 64¹, 66, 67, 67¹, 67² та 69¹ Бюджетного кодексу України. Так стаття 64 БКУ визначає близько 50 видів податків і зборів, з яких формується дохідна частина загального фонду бюджетів сільських, селищних та міських (надалі – місцевих) громад.

Найбільшу частку доходів бюджетів місцевих громад в Україні 2020 року склали[1] надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) – 62,5%, плата за землю (земельний податок та орендна плата) – 10,8%, єдиний податок – 13,1% та різноманітні акцизні податки 5,4%. Решта податків та зборів становить 9,4%.

Для доходів бюджетів районів ситуація – схожа: ПДФО – 54,3%, плата за землю – 16,2%, єдиний податок – 16,4%, акцизи – 6,4%, решта доходів – 6,6%. На рівні областей вирішальними є ПДФО – 78,5%, решта усіх податків та зборів становить 21,5%.

Таким чином, ПДФО є головним джерелом наповнення місцевих, районних та обласних бюджетів, але КМУ, приміром, пропонує звільнити від оподаткування кошти державної підтримки на придбання житла та розвиток інновацій. В першому випадку це означає, що всі платники податків будуть фінансувати придбання житла деяким вибраним платникам і при цьому не отримають компенсації хоча б у вигляді сплати ПДФО до місцевих та регіональних бюджетів. Зрозуміло, що ця норма буде діяти на користь лише когорті забудовників, які отримають додаткове джерело фінансування – Державний бюджет, але це не призведе до однозначного здешевлення житла, оскільки його вартість визначається не дотаціями з держбюджету, а попитом.

Окрім того, надання таких пільг призведе до втрат місцевих бюджетів, тоді відповідно до статті 103 БКУ такі втрати мають компенсуватися з Державного бюджету: «Надання державою податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів, має супроводжуватися наданням додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію відповідних втрат доходів місцевих бюджетів». Однак в законі «Про Державний бюджет України на 2022 рік» таких дотацій не передбачено.

Щодо мінімального податкового зобов’язання (МПЗ), то його «визначення» в пункті 14.1.114² як «мінімальне податкове зобов’язання – мінімальна величина податкового зобов’язання» насправді – ніяке не визначення, а тавтологія, отже юридична та логічна сутність цього терміну є невизначеною. Можна лише припускати, що це податок розміром 5% (коефіцієнт К = 0,05 або 0,025 для 4-ї групи платників ЄП), який накладається на деякій гіпотетичний дохід з земельної ділянки, оскільки основною величиною, від якої він залежить, є нормативна грошова оцінка земельної ділянки, а вона в свою чергу визначається як капіталізований рентний дохід з неї.

Таким чином, КМУ припускає що земельна ділянка незалежно від обставин завжди має давати такий капіталізований рентний дохід. Насправді ж ведення сільськогосподарської діяльності в кліматичних умовах України, сучасних несприятливих економічних обставинах, напруженій криміногенній ситуації є доволі ризикованою справою, залежною від безлічі зовнішніх факторів, на які власники та орендарі земельних ділянок вплинути не можуть. Фактично запровадженням цього «податкового зобов’язання» їх будуть примушувати заплатити податок на ті доходи, які вони насправді не отримали. Це суперечить і здоровому глузду, й юридичному сенсу оподаткування – можна оподатковувати дохід, який є, і не можна той, якого немає.

Соціальні наслідки такого нововведення в повному обсязі передбачити неможливо, але зрозуміло, що частина виробників сільськогосподарської продукції будуть змушені відмовитися від своєї діяльності, оскільки не захочуть платити податок з тих доходів, які вони не отримують. Це буде вести до придушення підприємницької ініціативи серед сільського населення, подальшого перетікання людських ресурсів з сіл до міст та за кордон, а також до посилення монополізації на ринках сільськогосподарської продукції. Отже чи отримають місцеві бюджети зростання доходів від ПДФО чи єдиного податку – велике питання.

Окремо стоїть питання адміністрування такого «мінімального податкового зобов’язання». Із державного земельного кадастру можна легко винайти земельні ділянки площею від 0,5 га, які потенційно підпадають під оподаткування МПЗ. Очевидно, що в країні мільйони домогосподарств мають городи понад 50 соток, на яких вирощують картоплю та іншу городину й у багатьох випадках продають її надлишки, однак встановити хто це робить, а хто ні, мають, як передбачено в проекті, «контролюючі органи». Для того, щоб фізично проконтролювали факт продажі своєї продукції мільйонами власників та орендарів не вистачить ніяких штатів та ресурсів. Отже слід очікувати появи підзаконних актів, які тотально покладуть на особисті селянські господарства МПЗ, і вони вже матимуть доводити що не продавали (чи продавали) свою продукцію. В свою чергу податківці вирішуватимуть мають люди сплачувати «зобов’язання» чи ні. Це відкриє «клондайк для корупції», простіше кажучи – безмежне поле для хабарництва.

Насамкінець підкреслимо – під дію МПЗ підпадають не лише особисті селянські господарства площею від 0,5 до 2 га, а й усі земельні ділянки площею понад 0,5 га. Це вдарить, перш за все по фермерським, малим та середнім сільгоспвиробникам, про негативні наслідки МПЗ написано вище. Залишається лише дивуватися, чому законотворці – КМУ та ВРУ – вводять це механізм оподаткування виходячи лише з критерію площі земельної ділянки? За їх логікою слід було ввести МПЗ на господарства, які утримують більше 3-х корів, або більше 5 свиней, 10 кролів, 20 курів, качок чи гусей і т. і. Можна було б порахувати гіпотетичний дохід з кожного виду діяльності та накласти на нього 5% податок – незалежно від справжніх результатів господарювання.

Ідея введення МПЗ нагадує практику оподаткування в тоталітарному СРСР після 2-ї світової війни, тоді влада ввела податок на фруктові дерева на присадибних ділянках (незалежно від врожаю чи доходу, які вони дають). Результатом цього стала масова вирубка «садків вишневих коло хати» й дуже скоро цей податок було скасовано.

Ініціатива щодо надання права ВР АР Крим та сільським, селищним і міським радам прийняття рішення про встановлення факту користування юридичною або фізичною особою земельною ділянкою державної та комунальної власності без оформлення правовстановлюючих документів (запропонований в статті 12, пункт 12.4.5 та інші) прямо суперечить принципам справедливості, зафіксованим у ч. 1 статті 112 Земельного кодексу України: «Самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними». Й навпаки, стягнення орендної плати з таких ділянок створює підґрунтя для визнання права власності на порушника законодавства, як сумлінного землекористувача що платить за землю. Фактично це провокуватиме незаконне захоплення земельних ділянок та одночасно створює ще один канал для легалізації таких самовільно захоплених ділянок.

Нарешті така ініціатива ставить у дуже сумнівне моральне становище місцеві ради – замість дотримання принципів справедливості, вони мають займатися «узаконенням незаконного».

Насамкінець сподівання КМУ, що ухвалення законопроекту дозволить отримати додаткові надходження до зведеного бюджету близько 50 млрд. гривень на рік не підкріплено жодними розрахунками чи оцінками.

Висновки:

1. Запропонований законопроект створює умови для суттєвого зростання податкового навантаження на власників, орендарів та землекористувачів земельних ділянок площею понад 0,5 га через введення МПЗ. Частина з них може припинити заняття виробництвом сільськогосподарської продукції, що призведе до скорочення надходжень від ПДФО та ЄП до місцевих бюджетів. Окрім того, адміністрування МПЗ створює вельми сприятливі умови для зростання корупції в податкових органах на місцевому рівні.
2. Запропонований законопроект є соціально несправедливим в частині надання пільг на оподаткування коштів державної підтримки для забезпечення житлом та несе неправомірну вигоду забудованому лобі.
3. Запропонований законопроект може суттєво вплинути на сферу наукової та науково-технічної діяльності через скасування пільг на плату за землю та може призвести до погіршення її фінансового стану.
4. Запропонований законопроект провокуватиме незаконне захоплення земельних ділянок та одночасно створює ще один канал для легалізації таких самовільно захоплених ділянок.
5. Сподівання КМУ, що ухвалення законопроекту дозволить отримати додаткові надходження до зведеного бюджету розміром близько 50 млрд. гривень на рік не мають під собою жодних підстав.

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Олександр Сергієнко, експерт ІГС

[1] https://decentralization.gov.ua/news/13249?page=2