Як цільова Програма сприятиме розвитку громадянського суспільства у Харківський області

Цього року Харківська обласна рада затвердила «Обласну цільову Програму сприяння розвитку громадянського суспільства на 2021-2026 роки». Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив її мету і завдання, а також – наскільки реалізація запланованих нею програмних заходів може підняти рівень спроможності регіонального громадянського суспільства.

Харківська обласна державна адміністрація спочатку розробила Проєкт Програми на 2021-2025 роки та розмістила його на своєму офіційному веб-сайті для проведення електронних консультацій з громадськістю. Консультації тривали із 06 листопада по 07 грудня 2020 року. Згідно звіту за результатами публічного громадського обговорення, «пропозиції та зауваження не надходили». 15 квітня 2021 року ХОДА розмістила на сайті Проєкт Програми, вже на 2021-2026 роки. У такому статусі документ перебував до 10 червня 2021 року, коли обласна рада затвердила його як Програму.

Що необхідно для сприяння розвитку регіонального і місцевого громадянського суспільства

Громадянське суспільство – це основа демократії. Чим більше воно розвинуте, тим міцніша і  стабільніша  демократія, як на державному, так і на регіональному рівні. Сучасні тенденції розвитку громадянського суспільства в демократичних країнах визначаються, передусім,  значним розширенням форм громадської участі у регіональній та місцевій політиці та підвищенням їх  ефективності. Тому влада й інститути громадянського суспільства приділяють першочергову увагу розробці, узгодженню та впровадженню тих принципів громадської участі, які зроблять цю участь ефективною і сприятимуть розвитку громадянського суспільства та місцевої демократії. В різних країнах і, навіть, в різних регіонах однієї країни ці принципи певною мірою відрізняються. Проте, можна виділити 6 головних, універсальних принципів, які включаються до кодексів та описів кращих практик громадської участі.

В країнах розвинутої і, навіть, молодої демократії інформування громадян чи збір їхніх пропозицій вже давно не вважають громадською участю, або називають таку участь формальною чи фасадною. Громадські слухання, консультації, робочі зустрічі, вивчення громадської думки відносять до імітаційних форм участі. Про реальну громадську участь, відповідно, і про високий рівень розвитку громадянського суспільства, свідчать лише ті форми, які забезпечують вагомий вплив громадськості на прийняття владних рішень.  Це означає, що із громадськістю не просто радяться чи консультуються, а її позиції враховуються, мінімум, як паритетні і, максимум, – як пріоритетні.

Загальний демократичний тренд проявляється у тому, що регіональна та місцева влада все більше переходить під громадський контроль. Дорадчі функції громадських комітетів чи рад – це вже пройдений етап. У західних демократіях остаточні рішення все більше  приймають спільні органи, що формуються із представників влади та громадськості. Також все частіше проводять місцеві референдуми. Тож місцева влада все більше концентрується на виконанні рішень, які приймає громадськість. Стрімкий розвиток електронної демократії змушує владу активно розробляти і застосовувати е-платформи для різних форм громадської участі.

Отже, враховуючи зміст головних принципів громадської участі та сучасні тенденції розвитку громадянського суспільства в демократичних країнах як орієнтири для нас, можемо визначити ті необхідні програмні складові, реалізація яких дійсно сприятиме розвитку регіонального громадянського суспільства. Якщо хоча б частково ці пріоритети простежуються в Програмі, є певні підстави сподіватися на реальне сприяння розвитку громадянського суспільства внаслідок її реалізації.

Програмна мета, завдання та заходи

Як розробники Програми оцінюють стан регіонального громадянського суспільства та вирішенню яких проблем його розвитку планують сприяти через реалізацію програмних завдань і здійснення заходів? Які програмні пріоритети потенційно можуть підвищити рівень і якість громадської участі у регіональній та місцевій політиці? Наскільки реалізація цієї Програми сприятиме розвитку громадянського суспільства та зміцненню регіональної й місцевої демократії? Відповіді на ці та інші запитання шукаємо, аналізуючи зміст Програми.

У Розділі 2 бачимо доволі оптимістичну оцінку стану регіонального громадянського суспільства –  розвинутий неурядовий сектор та волонтерський рух, 3550 зареєстрованих громадських організацій, суттєвий розвиток організацій учасників АТО/ООС. Однак, реалізувати значний потенціал розвитку заважають загальноукраїнські та специфічні регіональні проблеми. Перші –  матеріально-фінансова нестабільність інститутів громадянського суспільства, відсутність масової громадянської освіти населення, незначне поширення цінностей діалогу та партнерства в суспільстві. Другі – проблеми, пов’язані із прикордонним розташуванням та соціальними ефектами «збройного конфлікту на Сході України», «культурною, релігійною та етнічною гетерогенністю регіону», з диспропорціями в розвитку громад області. Показово, що єдиною проблемою регіону «з високим рівнем розвитку соціологічної та політологічної освіти й науки» розробники вважають відсутність ґрунтовних досліджень стану й діяльності громадських організацій та моніторингу діяльності громадянського суспільства. Тож виглядає, що загалом рівень розвитку громадянського суспільства влаштовує обласну владу, а завдання цієї Програми – сприяти вирішенню деяких проблем, що стримують його «значний потенціал».

Мета і завдання Програми представлені у розділах 4 і 5. Порівняння змісту складових мети та формулювання основних завдань не дає розуміння того, як саме реалізація кожного завдання сприятиме досягненню певної частини мети. Зокрема, як складова мети визначається  «забезпечення ефективних процедур участі громадськості під час формування та реалізації державної, регіональної політики, вирішення питань місцевого значення». Вона,  дійсно, найбільш вагома, оскільки від ефективності процедур громадської участі значною мірою залежить і її активність, і  результативність. Тож, як мінімум, одне завдання мало б чітко вказувати, як ця складова мети буде реалізовуватись. Але у переліку завдань знаходимо лише загальне формулювання –  «забезпечення системної участі громадськості у формуванні та реалізації регіональної політики, вирішенні питань місцевого значення». Без будь-якої конкретизації щодо процедур і вказівки на те, як саме це завдання буде вирішуватись. Водночас, загальні вимоги до формулювання завдань передбачають необхідність вказувати шляхи і засоби їх реалізації. Якби  було доповнення на зразок «шляхом впровадження нових форм та процедур громадської участі, механізмів врахування їх результатів при прийнятті рішень», було б цілком зрозуміло, як влада планує забезпечувати цю системну участь. Звісно, можна побачити заходи для вирішення цього завдання у пункті 5 Розділу 7. З огляду на перелік заходів у цьому пункті, доповнення до формулювання завдання мало б виглядати приблизно так: «шляхом проведення громадських експертиз, консультацій та «круглих столів».

Крім того, очевидним є і слабкий змістовний зв’язок між проблемами, метою, завданнями та заходами. Наприклад: для вирішення завдання «створення сприятливих умов для діяльності та інституційного розвитку організацій громадянського суспільства, стимулювання їхньої участі в соціально-економічному розвитку регіону» у пункті 3 Розділу 7 планується  проведення щорічного обласного конкурсу кращих практик благодійності, корпоративної соціальної відповідальності та соціального підприємництва. Однак, у визначенні основних проблем, на вирішення яких спрямована Програма (Розділ 2), ані про корпоративну соціальну відповідальність, ані про соціальне підприємництво не йдеться.

Програмні заходи, яким обласна влада «включає зелене світло», представляємо у інфографіці.

Порівняння цих заходів із метою і завданнями Програми дає можливість визначити і програмні пріоритети, і потенційну ефективність програмних заходів для сприяння розвитку регіонального громадянського суспільства.

У Розділі 5 перші два завдання – «аналітичне забезпечення поінформованості суспільства про діяльність організацій громадянського суспільства» та «забезпечення поінформованості суспільства про діяльність організацій громадянського суспільства». Хоча не зовсім очевидна глибока змістовна різниця у формулюванні цих завдань, саме проблеми інформування програма визначає як першочергові. Відповідно, саме шляхом їх вирішення обласна влада планує значно сприяти розвитку громадянського суспільства. Два підрозділи з переліку основних програмних заходів стосуються інформування та аналітичної й інформаційної підтримки, дослідження та висвітлення діяльності ОГС.

Освітні/просвітницькі заходи для учнів, студентської молоді та інших категорій жителів регіону втиснуті у «забезпечення поінформованості суспільства про діяльність ОГС». Тож загальноукраїнську проблему відсутності масової громадянської освіти та недостатнього поширення демократичних цінностей, яка надто гостро проявляється у Харківському регіоні (на це чітко вказують результати соціологічного дослідження «Українське суспільство та європейські цінності», проведеного у 2017 році інститутом Горшеніна та Представництвом Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні та Білорусі), ХОДА планує вирішувати оформленням книжкових виставок та тематичних полиць про громадянське суспільство. Крім того, ще планується проведення лекторіїв, факультативів та інших заходів для інформування молоді про громадянське суспільство та форми громадської активності. Кошти на ці заходи не виділяються. Фінансування у розмірі 120 тис. грн. передбачається лише на проведення заходів для населення та представників органів влади/самоуправління й ОГС.

Дійсно важливим завданням є сприяння інституційному розвитку ОГС. Однак, воно має вирішуватись у зв’язці з іншими – перш за все, з розширенням форм громадської участі й залученням громадськості до процесу прийняття рішень, з розробкою процедур і механізмів врахування результатів громадської участі при прийнятті рішень. Проте Програма передбачає лише фінансову підтримку ОГС на конкурсній основі для реалізації проєктів розвитку громадянського суспільства. 5 із 6-ти підпунктів підрозділу 3, заходи якого спрямовані на сприяння інституційному розвитку ОГС, взагалі мають вельми опосередкований зв’язок із діяльністю ОГС. Соціальне підприємництво і соціальна відповідальність, випуск літератури для національних меншин – усе це безпосередньо не стосується проблем розвитку громадянського суспільства, визначених у Програмі, не належить до ефективних засобів вирішення програмних завдань.

Низка заходів пункту 4 спрямовуються на стимулювання волонтерства та розвиток самоорганізації. Для першого планується проведення щорічного злету волонтерів. Для другого – просто створення сприятливих умов для самоорганізації населення, без будь-якої конкретизації.

Сприяння розвитку форм демократії участі (п. 5) планується лише шляхом залучення ОГС до роботи в складі консультативно-дорадчих органів та розробки й поширення методичних рекомендацій щодо участі громадськості в регіональній політиці. Як мінімум, дивним виглядає й те, що посилення громадського контролю за рішеннями органів влади та самоврядування планується здійснювати шляхом попереднього громадського обговорення цих рішень. В якості головних інструментів для забезпечення системної участі громадськості в формуванні й реалізації регіональної та місцевої політик визначаються громадська/антикорупційна експертиза, консультації та семінари в різних форматах.

Підвищувати ефективність взаємодії влади та громадськості (п. 6) розробники планують шляхом проведення спільних тематичних заходів та налагодження соціального діалогу. Особливо визначальним у переліку заходів є навіть не спільне надання соціальних послуг населенню, а проведення святкових урочистостей. І вже зовсім екзотично виглядає підпункт 6.4, у якому змістовно дублюється формулювання заходу та його результат. При цьому, сам захід втаємничений, оскільки називається «забезпечення дотримання високого рівня прозорості та відкритості у діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування області».

На що накладається «програмне табу»

Перше, що привертає увагу при аналізі змісту Програми – відсутність загальної логіки і програмного підходу. Формально у Програмі присутні усі її складові, але змістовно вони мало пов’язані між собою. Вкрай поверхнево і віддалено від реальності визначаються проблеми розвитку регіонального громадянського суспільства. Відповідно, немає адекватного розуміння шляхів їх вирішення. Тож і програмні завдання та заходи мало відповідають суті проблем. Більше того, навіть низка програмних заходів у різних пунктах вельми опосередковано стосуються  завдань, що тут же визначаються. Заходи і їх результати часто сприймаються розробниками як одне й теж.

Головне, чого не містить Програма – розширення реальної участі громадськості, ОГС у регіональній та місцевій політиці. Фактично, ця участь залишається на консультативному рівні. Самі ж консультації та робота дорадчих консультативних органів у програмному форматі – це процес заради процесу, а не результату. Адже, про механізми та процедури врахування консультативної участі, як і про звітування влади про те, наскільки позиції громадськості враховуються при прийнятті рішень, у Програмі не йдеться. Тож обласна влада не розглядає рефлексію як засіб сприяння зростанню громадської активності та налагодження ефективного діалогу з громадськістю.

В ході аналізу змісту будь-якого програмного документа неодмінно постає питання: що зміниться в результаті реалізації цієї програми? У нашому випадку: яким буде стан регіонального громадянського суспільства у 2026 році? Яких показників його розвитку планують досягти розробники Програми? Відповіді на ці питання – відсутні. Розділ 8 «Очікувані результати виконання Програми» не містить жодних конкретних показників.

Отже, Програма, внаслідок своєї нелогічності і безсистемності, фактично перекриває рух у напрямку розвитку і розширення форм громадської участі, зростання впливу громадськості на діяльність і рішення влади.

Ресурсне забезпечення Програми

Порівняння обсягів фінансування на реалізацію завдань дає уявлення про їх дійсну пріоритетність.

Найбільші суми заплановано витратити на сприяння розвитку ОГС. Завдання дійсно пріоритетні й вимагають відповідного фінансування. Однак 4 із 6-ти заходів, що плануються і фінансуються, не мають безпосереднього відношення до розвитку саме ОГС. На другій позиції – фінансування заходів для підвищення ефективності взаємодії влади та громадянського суспільства. Тож, урочистості і святкові заходи, соціальні послуги населенню від влади та ОГС, що плануються та доповнюються семінарами з питань посилення громадської участі мають шанси на проведення. Питання лише в тому, наскільки це дійсно підвищить ефективність взаємодії. Третій фінансовий пріоритет – інформаційний напрямок. Сума коштів за пунктами 1 і 2 складає 9340 тис. грн. Головний виконавець заходів – Департамент масових комунікацій та забезпечення доступу до публічної інформації Харківської облдержадміністрації.

Висновки

Аналіз змісту Харківської обласної програми сприяння розвитку громадянського суспільства дає підстави для висновку про суто формальний підхід до її розробки та імітацію сприяння. Тож, регіональне громадянське суспільство може розвиватися не стільки завдяки обласній цільовій Програмі, скільки не зважаючи на її існування.

Зміст Програми більше нагадує випадковий набір різноспрямованих заходів, а не логічно структуровану послідовність засобів вирішення програмної мети та завдань.

У Програмі не враховуються ані сучасні принципи й тенденції розширення громадської участі у місцевій політиці, що притаманні демократичним державам, ані реальні проблеми, що найбільше гальмують розвиток харківського регіонального громадянського суспільства.

Програма не передбачає впровадження нових ефективних форм громадської участі та розробку і застосування механізмів врахування її результатів. Не йдеться й про зворотний зв’язок у вигляді звітування влади перед громадськістю про те, як громадська участь впливає на її діяльність і рішення. Без цього громадська участь і надалі залишатиметься суто імітаційною, громадянське суспільство – недостатньо розвинутим, регіональна та місцева демократія – здебільшого, фасадною.

Фактично поза увагою розробників Програми залишилася проблема сервісного забезпечення розвитку громадянського суспільства, в тому числі, створення е-сервісів для усіх форм громадської участі.

Абсолютною формальністю й, навіть, не усвідомленням реальної значущості проблеми відрізняється програмний підхід до розвитку громадянських компетенцій молоді.

Загалом, зміст Програми свідчить про надто незначну зацікавленість обласної влади у розвитку регіонального громадянського суспільства та зростанні його впливу на діяльність і рішення влади. Програма значно більше імітує наміри сприяти розвитку регіонального громадянського суспільства, аніж представляє реальні кроки у цьому напрямку.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».