Війна як виклик для місцевого бюджету: досвід Львівської громади

Забезпечення оперативного, належного та безперервного виконання місцевого бюджету — один із головних викликів, з якими довелося стикнутися громадам в умовах воєнного стану. Про львівський вимір проблеми представники Громадянської мережі ОПОРА поспілкувалися з виконувачкою обов’язків директора департаменту фінансової політики Львівської міської ради Вікторією Довжик.

Найбільше на реалізацію фінансової політики Львівської громади порівняно з періодом до 24 лютого вплинули зміни у правовому полі. Із запровадженням воєнного стану, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 9 червня 2021 р. № 590, на місцеві бюджети наклали низку обмежень щодо видатків. За останні 7 місяців зміни до документу вносили 16 разів, що вимагає від органів місцевого самоврядування постійної включеності у процес їх відслідковування. Паралельно у громади з’явилася потреба у фінансуванні тих видатків, які не були заплановані у бюджеті на 2022 рік. Сюди входять статті, пов’язані з забезпеченням життєдіяльності міста, підготовкою критичної інфраструктури,  розміщенням великої кількості осіб зі статусом ВПО та іншими питаннями.

Описуючи ситуацію, що склалася, в.о. директора департаменту фінансової політики Львівської міської ради Вікторія Довжик наголошує на тому, що зміни відбулися не тільки у видатках, а й у процедурах: “Розуміючи, що ми не можемо йти за планом, а бюджет є планом доходів та видатків, який ми створили минулого року, держава змінила порядок внесення змін до бюджету. Для того, щоб можна було оперативно такі зміни провадити”. Якщо раніше пропозиції змін збирали від профільних виконавчих органів, опрацьовували, в тому числі на засіданнях депутатських профільних комісій, а згодом затверджували на пленарному засіданні ради, зараз модель виглядає інакше.

Так, відповідно до іншої Постанови Кабінету Міністрів України — №252, на період воєнного стану зміни до бюджету дозволили погоджувати на засіданнях виконавчого комітету. У Львові це питання обговорювали доволі жваво, зокрема в контексті ризику усунення депутатів від прийняття рішень. Однак співрозмовниця ОПОРИ наголосила: “З формальної точки зору це не було наше внутрішнє рішення, це постанова. Однак розуміємо, що всі депутати вболівають за життєдіяльність міста в цей складний період, тому у нас регулярно відбуваються спільні обговорення на профільних депутатських комісіях, в т.ч. на виїзних. Вся інформація щодо видатків, навіть та, яка не є загальнодоступною, є доступною для депутатів”.

Що стосується наповнення місцевого бюджету, то тут найбільш відчутними залишаються податкові рішення, ухвалені на рівні держави.  Наприклад, на період з 1 квітня 2022 року до припинення воєнного стану, фізичним особам-підприємцям, що є платниками єдиного податку 1-2 групи, надали право не сплачувати єдиний податок. Також платниками єдиного податку 3-третьої групи змогли стати фізичні особи-підприємці та юридичні особи, в яких протягом календарного року обсяг доходу не перевищує 10 мільярдів гривень. Зупинилися й надходження до бюджету розвитку від продажу землі та майна. Загалом за 8 місяців поточного року Львів отримав менше 20% від планових надходжень за цими статтями. Така ситуація не могла не позначитися на прогнозах громади щодо дохідної частини.

Водночас значно більше надходжень до бюджету Львова почали зараховувати за рахунок податку на доходи фізичних осіб (далі — ПДФО). “Основна причина цьому — зарплатний фонд військових частин, що отримують виплати для людей, які проходять підготовку, або вже стали до лав Збройних Сил, а також так звані “бойові”. Це значні суми. При цьому, якщо подивитися детальніше, то якщо б не було оцього приросту від військових частин, то ми би мали певні втрати від ПДФО, що так само пов’язано із об’єктивними причинами — багато хто виїхав, порушилися ділові зв’язки, бізнес постраждав від бойових дій”, — розповідає Вікторія Довжик. Саме тому загальна ситуація із наповненням бюджету, за її словами, є контрольованою: і ПДФО, і єдиний податок на момент розмови були більшими, ніж очікувалося.

Водночас важливим для громади залишається питання освоєння цих коштів. Відповідно до вже згаданої вище Постанови № 590, структура видатків зазнала значних змін. Документ окреслює, які статті можуть фінансуватися із загального фонду і з бюджету розвитку. Зокрема, Ппостанова регламентуєереважно сюди увійшли  видатки, пов’язані з безпекою життєдіяльності, військовими потребами, підготовкою до опалювального сезону тощо. На практиці “легальність” кожного окремого платежу громади контролює Державна казначейська служба.

“Також суттєвим є те, що у цій Постанові, у преамбулі зазначено ‘за умови наявності фінансового ресурсу’. Що це означає? Казначейський рахунок один: в нього громади вкладають і з нього беруть. Деякі громади не можуть поповнювати рахунок, оскільки там проходять бойові дії, але зарплати там люди все рівно мають отримувати і найнеобхідніші видатки продовжують виплачувати. Відповідно, є виклик, пов’язаний із браком фінансового ресурсу. У цьому Казначейству допомагають міжнародні фонди, але виклик є реальним”, — пояснює особливість роботи механізму службовиця. За її словами, випадки кількатижневих затримок виплат навіть за захищеними статтями видатків уже траплялися. А це свого роду сигнал, що система підтримки фінансового ресурсу в державі дає збій.

Окремим викликом для громади стали так звані “заблоковані статті” — рядки бюджету, виконання яких неможливе в умовах воєнного часу. Так, за кошти районних у місті адміністрацій проводять дрібні поточні ремонти, але натомість розпочинати нові масштабніпросторові проєкти чи навіть продовжувати вже розпочате будівництво можливості немає. Всі капітальні видатки на інфраструктурні проєкти заморожені. Так само і з міркувань обмеженості ресурсу, і з безпекових причин Львів відмовився цьогоріч від проведення десятків форумів, фестивалів та інших культурних подій.

Станом на вересень замороженою залишається більша частина бюджету розвитку громади, але є й витрати, які продовжують фінансувати. Це, наприклад, погашення фінансових зобов’язань, які є у громади щодо інфраструктурних об’єктів перед європейськими інституціями. Також, відповідно до згаданої постанови, дозволено поповнювати статутні капітали стратегічно важливих підприємств. Це дало змогу профінансувати окремі рішення для ЛМКП “Львівтеплоенерго”, ЛМКП ”Львівводоканал”, закупівлі на потреби військових, підрозділів територіальної оборони тощо. Більшість із цих рішень через безпекові чинники не висвітлюють медійно.

Попри всі ознаки економічної турбулентності, у громаді продовжують працювати над створенням сприятливих умов для залучення інвестицій, які згодом могли б конвертуватися у нові підприємства, створення робочих місць, надходження до бюджету та реалізацію стратегічних проєктів.

“Девелопери, які думають про великі та перспективні проєкти, почнуть інвестувати зараз, бо зараз це вигідніше, зважаючи на відсутність особливої конкуренції. Це такий девелоперський ризик, але розпочати формальну частину співпраці, яка займає багато часу вигідно саме в цей період, коли кожен інвестор справді на вагу золота і коли вона пройде швидше”, — переконана співрозмовниця ОПОРИ.

На цьому тлі у громаді вже давно розпочали роботу над бюджетним процесом на 2023 рік. Питання, які найчастіше обговорюють, — ризик зміни отримувача ПДФО військових, некоректний розрахунок реверсних дотацій, побоювання, що з’являються додаткові витрати, пов’язані із розгортанням російської агресії. Попри це, у міській раді намагаються зберігати оптимізм та думати стратегічно.

“Ми розуміємо, що можуть бути різні ризики і виклики, але треба бути до них готовими. Навіть якщо треба вчитися жити на меншу кількість грошей”, — підсумовує Вікторія Довжик.

Довідково: 

Проєкт “Промоція соціальної згуртованості у громадах та посилення демократичних цінностей” реалізує Громадянська мережа ОПОРА за підтримки Національного фонду підтримки демократії (NED). Його мета на локальному рівні — допомогти місцевому самоврядуванню напрацювати якісні рішення для розв’язання конкретних проблем, які виникли під час та після війни, а також забезпечення належних умов для кожного мешканця громади. Проєкт спрямований на підвищення соціальної єдності, посилення впливу громадянського суспільства на місцевому рівні та залучення неурядового сектору до подолання наслідків війни. На цьому етапі проєкт реалізовується у трьох цільових громадах (Івано-Франківськ, Львів, Рівне).