Транспарентність попри війну: якою є інформаційна відкритість програм у міських громадах Харківщини

Наявність інформації про місцеві програми у відкритому доступі дозволяє громадянам розуміти сфери, розвиток яких у громаді є пріоритетним. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, чи оприлюднюють її міські громади Харківської області, наскільки зручним є доступ до цих даних та як змінилася ситуація з моменту попереднього дослідження. 

Рівні інформаційної відкритості 

Участь громадян в житті громади є фундаментом розвитку місцевої демократії. Залучення громадськості до контролю місцевого управління дозволяє підвищити його рівень. Існує низка типологій, які систематизують рівні інтегрування громадян до політичних процесів. Більшість з них визначають інформування в якості першого ступеня включення громадян у життя громади. Один з основних засобів надання інформації про діяльність місцевого самоврядування –  висвітлення її на офіційному сайті. 

В нашому попередньому дослідженні відкритості програм у 2021 році була використана методологія, яку застосовуємо і зараз. Відповідно до неї, виокремлюються три рівні висвітлення програм: низький, середній та високий. Низький рівень інформаційної відкритості стосується тих громад, доступ до сайту яких відсутній з будь-яких причин, або документацію програм розміщено не у повному обсязі. Наприклад, на сайті відсутнє рішення про затвердження програми, або немає окремого документу з її текстом. Середній рівень передбачає наявність усієї необхідної інформації на сайті, але за ускладненому доступі до неї. Зокрема, якщо текст програми, або додатки до рішення про бюджет, розміщено не в спеціальному підрозділі на сайті, а виключно у вигляді рішення місцевої ради. Це змушує громадян шукати програму з-поміж великої кількості нормативно-правових документів, що призводить до більшої витрати часового ресурсу. Високий рівень відкритості передбачає наявність усієї необхідної інформації, а також легкий доступ до неї. Це, коли у головному меню розміщено окремі розділи, чи підрозділи, присвячені бюджету та програмам. 

Аналізуючи рівень інформаційної відкритості, слід враховувати те, що частина громад Харківщини перебувала під окупацією, а ще частина знаходиться або знаходилась під постійними російськими обстрілами. В результаті, на їхній території було утворено військові адміністрації населених пунктів, для яких законодавчо знижено вимоги щодо прозорості. Серед міських громад таких 6 – Балаклійська, Вовчанська, Дергачівська, Ізюмська, Куп’янська та Чугуївська.

Усі 17 міських громад Харківської області, станом на березень 2023 року, вже мають офіційні сайти. На момент нашого попереднього дослідження на цю тему, у квітні 2021-го, єдиною міською радою без власної веб-сторінки була Південноміська. Попри це, загальна кількість громад із низьким рівнем інформаційного висвітлення програм зросла з 3-х (Дергачівська, Барвінківська та Південноміська) до 5-ти (Вовчанська, Дергачівська, Ізюмська, Куп’янська та Чугуївська). Зокрема, до сайту Куп’янської громади, попри його фактичне існування, а також активне використання раніше (два роки тому Куп’янська міська рада була однією з двох, що мали високий рівень інформування населення), доступ відсутній. Це зумовлено об’єктивними причинами – на території громади тривають бойові дії. Крім цього, на території усіх 5-ти міських рад із низьким рівнем транспарентності було утворено військові адміністрації населених пунктів, вимоги до прозорості яких є зниженими. А попри військовий стан, в якому перебуває держава, кількість громад із високим рівнем відкритості місцевих програм збільшилася з 2-х (Зміївська та Куп’янська) у 2021-ому до 3-х у цьому році (Богодухівська, Валківська та Мереф’янська). 

Громади із високим рівнем інформаційної відкритості програм 

Навігація сайтом Богодухівської громади є доволі інтуїтивною при пошуку бюджету та додатків до нього. В розділі «Бюджет», у відповідних підрозділах, надано доступ до документації за 2022 та 2023 роки, до змін до кошторису 2021 року, а також деяких інших матеріалів, таких, як моніторинги виконання бюджету, інструкція з підготовки пропозицій до його прогнозу тощо. Наявний і окремий розділ «Програми». В ньому зібрано усі 22 ухвалені міською радою на 2023 рік місцеві програми. Цьогорічне фінансування, виходячи з Додатка до бюджету, отримало лише 9 з них, а реалізація 13-ти залишилась виключно у планах. 

Підрозділ «Програми» та розділ «Бюджет» присутні на сайті Валківської громади. Якщо розташування кошторисної документації на сайті не викликає труднощів із пошуком, то із міськими програмами – ситуація інша. По-перше, розміщено відповідний підрозділ у розділі «міська рада», що є не зовсім очевидним рішенням. По-друге, перелік програм не є актуальним. Частина програм, відповідно до розміщених документів, вже вичерпала термін своєї дії, а програму «забезпечення продовольчої безпеки», ухвалену наприкінці лютого (виходячи з опублікованого рішення міської ради), все ще не розміщено. Є недолік і в опублікованому кошторисі. У розміщеному документі немає двох сторінок із видатками бюджету на цей рік. 

Окремі підрозділи присвячено бюджету та місцевим програмам на сайті Мереф’янської громади. Інформація наявна у повному обсязі: на сторінках публікують зміни, які ухвалюють на сесіях міської ради. Є кілька незначних недоліків. По-перше, наявність щонайменше однієї технічної помилки – у додатку до бюджету вказано, що програму національно-патріотичного виховання було затверджено в 2021 році, хоча прийнято її було в 2022-му (відповідно до решти документів). По-друге, не зовсім логічним є розташування підрозділу «Місцеві програми» в розділі «Публічна інформація». Куди доречнішим виглядало б його розміщення у розділі «Економіка і бюджет». 

Громади середнього рівня транспарентності програм 

Балаклійська громада є однією з шести, на території яких було утворено військові адміністрації. Внаслідок цього на сайті громади з’явився відповідний розділ – «Військова адміністрація». І хоча доволі логічним було б розміщення в цьому розділі розпоряджень голови ВА, але опубліковано тут виключно паспорти бюджетних програм про фінансування цієї самої адміністрації. Сам же текст розпорядження про бюджет, пояснювальну довідку та додатки до нього можна знайти лише використавши інструмент пошуку сайтом, або ж менш очевидним способом – натиснувши на розділ «Документи». Неочевидність полягає у тому, що розділ має вигляд спадного переліку. Це начебто натякає на те, що усі документи розсортовано, і натискати слід на підрозділ із запропонованих. Втім, у жодному з них немає розпорядження місцевої військової адміністрації про бюджет на 2023 рік, знаходиться воно за «загальним» посиланням. 

Попри наявність спеціалізованого розділу «Місцевий бюджет» на сайті Барвінківської громади, кошторисна документація у ньому відсутня. Аби ознайомитись із міським бюджетом, загалом, та розподілом витрат на місцеві програми, зокрема, – слід обрати одну з актуальних сесій у розділі «Рішення Барвінківської міської ради». Наприклад, завантаживши рішення за 7 березня 2023 року, в архіві можна побачити зокрема і зміни до бюджету та додатки до нього. Але в додатках не вказано номери сесій, на яких ці програми було ухвалено, саме тому задля ознайомлення із текстами програм слід переглядати кожне рішення окремо. 

На сайті Зміївської громади наявні як розділ «Міський бюджет», так і підрозділ «Цільові програми». Але інформацію щодо міських програм востаннє оновлювали 10 січня 2022 року, а опубліковані кошториси охоплюють 2016-2022 роки, тобто цьогорічного бюджету у відповідному підрозділі немає. Актуальні ж документи у повному обсязі можна знайти у рішеннях сесій міської ради. Зокрема, під час останнього пленарного засідання було ухвалено як зміни до бюджету міської ради, так і щодо деяких цільових програм. 

Доволі хаотичною є навігація сайтом Красноградської громади. В шапку сторінки винесено деякі кнопки, які є об’єктивно менш актуальними за цьогорічний кошторис. Зокрема, бюджети на 2021 та 2020 роки, а також – звіти голови та секретаря за підсумками вже позаминулого року. Основну інформацію можна отримати скориставшись меню, що знаходиться нижче праворуч. Розділи та підрозділи, присвячені бюджету та місцевим програмам, відсутні. Ознайомлення із відповідною документацією можливо лише через дослідження рішень міської ради. Попри наявність розділу «Документи», в якому розмістили регуляторні акти, проєкти рішень сесій та протоколи громадських слухань, решту документації слід шукати в інших місцях. Рішення сесій, до прикладу, розташували у розділі «Міська рада», де також дублюються і «Проєкти рішень». На сторінці із рішеннями – інформація актуальна, наявні рішення про внесення змін і до бюджету, і до місцевих програм. За два роки з сайту зник розділ «Програми». Замість того щоб привести розділ до ладу (в 2021 році він містив неактуальну інформацію), його було повністю прибрано. 

На сайті Лозівської громади розміщено рухомий рядок, в якому повідомляється про появу нового сайту протягом місяця. Який він матиме вигляд та структуру – невідомо. Діючий сайт не має спеціалізованого під/розділу ані для бюджету, ані для місцевих програм. Уся інформація щодо них міститься у підрозділі «Рішення ЛМР» (Лозівської міської ради) розділу «Документи». В ньому зібрано та відсортовано усі рішення з 2009 по 2023 рік, що частково полегшує доступ до інформації. 

Зручним є доступ до бюджетної документації на сайті Люботинської міської ради. На ньому присутній розділ «Бюджет» із підрозділом «Рішення про бюджет», в якому зібрано рішення та зміни до них з 2017 по 2023 рік включно. Ситуація із підрозділом «Міські програми» – абсолютно протилежна. Останнє його оновлення датується 25 травня 2021-го, відповідно про жодну актуальність даних немає і мови. Втім, у додатку до бюджету вказано коли кожну з програм було прийнято, а пошук необхідної сесії є зручним завдяки клікабельному календарю (скріншот наведено нижче).

Джерело: сайт Люботинської міської ради

Попри відсутність спеціалізованих розділів із бюджетом та програмами на сайті Первомайської громади, знайти цю інформацію доволі легко. Це пов’язано, зокрема, з тим, що для впорядкованого розташування цієї інформації використовується календар сесій міської ради (ідентичний до Люботинського), а також тим, що в додатках до бюджету вказано, коли ту чи іншу програму було ухвалено. 

На сайті Південноміської ради в розділі «Бюджет» опубліковано відповідне рішення. Втім, додатків до нього долучено не було. Так само відсутній і підрозділ, присвячений місцевим програмам. Єдиний варіант дізнатися про затверджені на 2023 рік місцеві програми –  дослідити усі рішення міської ради, оформлення яких є далеким від «дружнього» до користувача. Так, усі рішення розсортовано по датах прийняття, але аби дізнатися про що вони – потрібно переходити за наведеними посиланнями, оскільки ані опису, ані назви рішення не вказано.

Джерело: сайт Південноміської громади

Відсутній спеціальний підрозділ із місцевими програмами на сайті  Харківської міської ради. Натомість є окремий розділ для бюджетної документації. Не зовсім інтуїтивною є навігація ним, рішення сесій про прийняття або зміни до бюджету наводяться текстами на сторінках, а не окремими файлами. Але сам розділ – інформативний, оскільки усі додатки до рішень долучені. Приблизно те саме можна сказати й про «Єдиний міський реєстр актів», на який сайт перенаправляє при спробі ознайомитись із рішеннями сесій міської ради. Знайти на ньому можна велику кількість рішень місцевої ради аж з 1990-го року, втім візуальна складова все ж потребує оновлення. 

Громади з низьким рівнем інформаційної відкритості програм 

Повна відсутність актуальної інформації спостерігається у прикордонній Вовчанській громаді. Попри наявність спеціалізованого розділу «Бюджет громади» – знайти там можна виключно кошториси з додатками за 2021 та 2022 роки. 

Схожа ситуація у теж прикордонній Дергачівській громаді. В підрозділі «Бюджет» немає жодних документів взагалі. Нижче розміщено розділ «Пов’язані документи», в якому опубліковано зміни до минулорічного кошторису, внесені наприкінці вересня, зміни до програми соціально-економічного розвитку (11 жовтня) та інші менш актуальні документи за попередні роки (звіти про виконання бюджету, схвалення прогнозу на бюджет). У розділі «Документи» більш актуальна інформація щодо кошторису відсутня. 

Одним із найменш інформативних є сайт руйнівно постраждалої від бойових дій та окупації Ізюмської громади. Окрім щоденних новин, частина з яких навіть не має прямого відношення до мешканців громади, на веб-сторінці майже повністю відсутня актуальна інформація. Головне меню складається з двох розділів – «Бюджет міста» та «Графік прийому громадян». Якщо в другому ще присутній натяк на актуалізацію – розміщено оголошення про громадське онлайн-слухання 28 лютого, то розділ із кошторисами не оновлювався з 2020 року, з моменту прийняття бюджету на 2021 рік. 

Сайт Куп’янської громади, яка продовжує перебувати під російськими обстрілами, є недоступним до перегляду. 

Інформування мешканців Чугуївської громади щодо бюджету та місцевих програм обмежується розпорядженнями голови міської військової адміністрації. Їх публікують у відповідному підрозділі. Ані сторінки із бюджетом громади на 2023-ій, ані – з цільовими програмами немає. Серед додатків, оприлюднених із розпорядженням голови ВА про бюджет громади на 2023 рік, додаток «Про розподіл витрат на фінансування міських програм» відсутній. 

Висновки 

Станом на березень 2023 року більшість міських рад Харківської області забезпечують середній рівень бюджетної та програмної транспарентності. Порівняно із довоєнним 2021 роком, кількість таких скоротилося з 12-ти до 9-ти. Одночасно із цим зросла кількість громад як із низьким рівнем (з 3-х до 5-ти), так і з високим (з 2-х до 3-х). Важливо зазначити, що повномасштабне вторгнення, а також подальше утворення військових адміністрацій населених пунктів зіграли свою роль. На території усіх 5-ти громад із низьким рівнем інформаційної відкритості (а саме, Вовчанської, Дергачівської, Ізюмської, Куп’янської та Чугуївської) обов’язки управління було покладено саме на ВА НП. Щоправда, у Дергачівській громаді низький рівень інформаційної відкритості відмічався і два роки тому. 

Самі сайти міських громад потребують функціонального доопрацювання, оскільки користувач майже на кожному з них може потрапити на пусту сторінку, натиснувши на один із розділів. Заважає доступу громадськості також нелогічність розміщення документів, що подекуди досі зустрічається. 

Триває другий рік повномасштабної війни і відсутність прозорості сприймається як об’єктивний фактор забезпечення безпеки. Втім, чи несе загрозу висвітлення планів окремих громад розвивати сферу охорони здоров’я чи соціальну, особливо тих, що знаходяться на відстані від лінії фронту? Чи переважає примарна шкода від публікації цієї інформації наявний публічний інтерес? Навряд чи. Саме тому, громади мають забезпечувати хоча б мінімально пристойний рівень залученості громадськості, а також – спрощувати доступ до інформації. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».