Приховати інформацію, або як публічна інформація стає службовою

Закон України “Про доступ до публічної інформації” запровадив абсолютно новий підхід до поширення інформації. Вся публічна інформація вважається відкритою. Обмежити в доступі її можна тільки у випадках, прямо передбачених законом.

Втім, попри відчутні позитивні зміни, на практиці більшість органів місцевого самоврядування використовують будь-який привід для обмеження доступу до інформації, якою вони володіють. Зокрема, своєрідною сумнівно-легальною ширмою стали такі рішення органів місцевого самоврядування, якими затверджувалися Переліки відомостей, що становлять службову інформацію.

ГО ІПЦ “Наше право” провела аналіз таких “переліків”, затверджених органами місцевого самоврядування 17 обласних центрів України. Виявилося, що представницькі органи територіальних громад складають Переліки на свій розсуд, по-різному трактуючи поняття службової інформації і оминаючи вимоги закону. Так просто і автоматично сила-силенна публічної інформації стала недоступною для пересічних громадян.

Нижче наводиться підбірка найбільш яскравих прикладів.

Придумати цікаву назву

Законом України “Про доступ до публічної інформації” органам місцевого самоврядування надано право складати Перелік відомостей, що становлять службову інформацію. Але представницькі органи лише трьох міст, –Чернігова, Черкас та Хмельницького, – використали цю назву при затвердженні своїх актів.

Інші міські ради вимога закону, на жаль, не зупинила. Так, у Львові і Тернополі прийняли Переліки відомостей, які належать до інформації з обмеженим доступом, а також відомостей, які не містять ознак публічної інформації. В Чернівцях – Перелік відомостей з обмеженим доступом, а в Ужгороді ― Перелік інформації, якій надається гриф обмеження доступу “Для службового користування”.

Кіровоградська міська рада пішла далі, закріпивши – Перелік відомостей, які містять конфіденційну інформацію виконавчих органів Кіровоградської міської ради, що є власністю держави. Це при тому, що з набуттям чинності Законом України “Про доступ до публічної інформації” скасовано як інститут власності на інформацію, так і повноваження держави та її органів відносити інформацію до конфіденційної.

Очевидно, якщо законодавство надає право розпоряднику інформації затверджувати тільки Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, міські ради перевищують свої повноваження, приймаючи інші Переліки відомостей.

Включити в Перелік інформацію, яка апріорі не може бути обмежена в доступі

Тернопіль і Чернівці втаємничили зведені відомості про кількість населення, яке проживає в зонах можливих заражень та можливої евакуації, можливі страти, площу можливого зараження.

Хоча, згідно Закону України “Про інформацію” відомості про небезпечні явища, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей, не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом”. А ст.238 КК України передбачає кримінальну відповідальність за приховування відомостей про екологічний стан або захворюваність населення.

Населення України досі страждає від наслідків чорнобильської катастрофи, виливу ракетного палива (яке сталося, до речі, саме в Чернівцях) та інших подібних катастроф та аварій. І шкоду завдали не лише аварії як такі, але й приховування інформації про них. Люди не знали і наражалися на небезпеку. Скільки життів можна було б урятувати, якби інформація надійшла вчасно. І скільки ще треба втрат, щоб у Переліках службової інформації перестали з’являтися подібні норми?

Навіщо вам той парк?

Тернопіль, Чернівці та Рівне включили до Переліку відомості з генерального плану міста. Тоді як Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” вказує, що така інформація є загальнодоступною і має бути оприлюднена на офіційному веб-сайті міської ради! Обмежується в доступі лише частина, що містить державну таємницю.

Інформація, захована у генеральному плані, прямо впливає на рівень життя громадян. Якщо мешканці міста про нього не поінформовані, то ніхто не застрахований від повторення прикрих випадків, коли дерева міських парків вирубують, а натомість ростуть, як мухомори, розважальні центри. Не заперечуючи проти дискотек і кегельбанів, звертаємо увагу тільки на те, що їх будівництво не має відбуватися за рахунок знищення чистого повітря, історичної спадщини міста чи об’єктів природоохоронного фонду. Якщо депутати міської ради на сесії внесли зміни до генерального плану і “раптом” кудись пропав дитячий майданчик і два гектари міського парку, то їх виборці точно мають право про це знати, щоб адекватно діяти.

Вкрасти й сховати

Не менш цікавим є віднесення міськими радами до службової інформації відомостей щодо ревізій та перевірок фінансової діяльності (тобто використання бюджетних коштів). Незважаючи на те, що інформацію про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном законом заборонено обмежувати в доступі. Незважаючи на те, що інформацію про вчинення правопорушень, також законом заборонено обмежувати у доступі. Вона обмежується.

Приховати про всяк випадок…

Львів, Тернопіль та Київ віднесли до Переліку інформацію, що створена при опрацюванні матеріалів, пов’язаних з співробітництвом міської ради з органами місцевого самоврядування (ОМС- ред.) інших держав, міжнародними організаціями. А також інформацію, отриману при листуванні міської ради з іншими органами влади, підприємствами, установами, організаціями, громадянами.

При цьому, жодним законодавчим актом України листування ОМС з будь-якими іншими органами влади чи організаціями не визнається інформацією з обмеженим доступом. А згідно із законом орган влади зобов’язаний надавати інформацію не тільки ту, яку він створив, але й ту, що створена ним спільно з іншими органами, чи отримана від них, і якою він володіє.

Загалом, стає навіть цікаво, що ж таке обговорюють органи місцевого самоврядування з іноземними організаціями, про що мешканцям не можна знати?

Ховайте свої відзнаки, мовчіть про почесні звання!

У свою чергу, Рівне віднесло до службової інформації відомості про нагородження відзнаками та присвоєння почесних звань.

Насправді важко уявити, чиїм інтересам може завдати шкоду поширення цієї інформації? І яким чином шкода від її оприлюднення переважає суспільний інтерес в її отриманні? Адже тільки за дотримання цих умов, відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації” можна обмежити доступ до інформації (так званий трискладовий тест).

Трискладовий тест закріплений у ст.6 Закону України “Про доступ до публічної інформації” Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності такихвимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (захист легітимної мети*);

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам (конкретна шкода може завдаватися саме легітимній меті, а не взагалі);

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (співвідношення шкоди та суспільного інтересу).

*В дужках коментарі авторів.

Імітуємо діяльність, все одно ніхто не знає, що ми маємо робити

В Рівному вирішили приховати і положення про структурні підрозділи, посадові інструкції працівників управлінь. Мабуть, забули про те, що будь-який документ після його прийняття, втрачає статус службової інформації, та має бути відкритим (цього вимагає ст.19 Закон України “Про доступ до публічної інформації”).

Закріпити свої критерії віднесення інформації до службової і знівелювати “трискладовий тест”

Посадовим особам Вінницької і Донецької міських рад норм чинного законодавства про інформацію є недостатньо. Вони розробили власні критерії віднесення інформації до службової. І в них немає й натяку на суспільний інтерес в отриманні публічної інформації, що вже казати про співвідношення зі шкодою. Зате є страх перед “настанням негативних наслідків” через її розголошення.

Розділяй і владарюй

Інший приклад: Чернівці і Херсон надали право керівникам виконавчих органів міської ради, виходячи із змісту питання і конкретної ситуації, присвоювати документам гриф “Для службового користування” і поза межами Переліку, робити винятки із нього.

Івано-Франківська міська рада винайшла поняття “документи та інформація, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитами”, під яким розуміє конфіденційну, таємну, інформацію, що стосується особистого життя громадян.

Один Перелік добре, два – краще, а можна й шість?

Абсолютним рекордсменом України з кількості складених Переліків є Рівненська міська рада. Нею затверджено цілих шість Переліків відомостей, останні три з яких не оприлюднені, і про їхній зміст можна тільки здогадуватись:

– Перелік інформації з обмеженим доступом, якій надається гриф обмеження доступу «Для службового користування»;

– Перелік службової інформації, яка не підлягає опублікуванню;

– Перелік конфіденційної інформації, яка не підлягає опублікуванню;

– Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, якій надається гриф обмеження доступу «Для службового користування»;

– Перелік відомостей, що становлять державну таємницю, яким наданий гриф секретності «таємно»;

– Перелік відомостей з питань мобілізаційної підготовки національної економіки та господарства міста, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, і яким надається гриф «Для службового користування, літер «М».

Органи місцевого самоврядування не хочуть відмовлятись від власності на інформацію 

Як відомо, нова редакція Закону України “Про інформацію” та Закон України “Про доступ до публічної інформації” більше не допускають існування “права власності” органів влади на інформацію. Законодавець визнав таке формулювання хибним і таким, що обмежує доступ до інформації. А поняття “конфіденційна інформація, що є власністю держави” замінили поняттями конфіденційної, таємної і службової інформації.

Попри це, Рівне та Кіровоград дотепер вважають себе власниками конфіденційної інформації і прийняли Перелік відомостей, які містять інформацію з обмеженим доступом та конфіденційну інформацію у виконавчому комітеті Рівненської міської ради, та Переліків відомостей, які містять конфіденційну інформацію виконавчих органів Кіровоградської міської ради, що є власністю держави.

Власне визначення поняття “службова інформація”

На думку органів місцевого самоврядування Львова та Києва, службовою є інформація, що міститься у документах, яким присвоєно гриф “для службового користування”. Але з таким визначенням будь-якій інформації можна надати гриф “ДСК” і зробити вигляд, що такі дії є законними.

Визначення службової інформації в Законі звучить якраз навпаки, – інформацію можна віднести до службової, і відповідно застосувати гриф “для службового користування” тільки за умови дотримання сукупності вимог ч.2 ст.6 Закону України “Про доступ до публічної інформації” (“трискладового тесту”) та її належності до категорії інформації, передбаченої в ч.1 ст.9 цього Закону.

Тернопільська ж міська рада, сплутавши всі терміни, назвала службову інформацію службовою таємницею, яка належить до конфіденційної інформації. Треба зауважити, що Закон поділив інформацію з обмеженим доступом на три види: конфіденційну, таємну і службову. Кожен з них має свої ознаки і не може сплутуватись з іншими.

Конфіденційна і таємна інформація потребує подвійного захисту?

Знайшлось в Переліках відомостей, що становлять службову інформацію, місце і для конфіденційної та таємної інформації.

Так, Чернівці, Тернопіль, Рівне віднесли до них ідентифікаційні номери фізичних осіб-платників податків, особові справи дітей-сиріт, позбавлених батьківського піклування, дітей, які проживають в сім’ях, що опинились у складних життєвих обставинах, кандидатів в усиновлювачі, прийомних батьків тощо.Всі ці відомості є конфіденційною інформацією. Оскільки їхній захист від доступу третіх осіб вже передбачений законодавством, то включати їх в Переліки відомостей немає потреби.

Щодо віднесених до конфіденційної інформації наказів про преміювання, встановлення надбавок працівникам міських рад, то вони не можуть бути ані конфіденційною, ані службовою інформацією. Бо інформація про оплату праці, будь-які інші виплати з бюджету є відкритою і її приховування заборонене Законом.

Визначити, яка інформація не є публічною

Львівська, Тернопільська та Київська міські ради вирішили, що не вся інформація є публічною. І віднесли до непублічної внутрішньовідомчу службову кореспонденцію та доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напрямку діяльності міської ради і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Треба звернути увагу, що Закон України “Про доступ до публічної інформації” містить широке визначення публічної інформації, яке не може бути звужено підзаконними актами. Орган місцевого самоврядування не може ухвалити акт про перелік інформації, яка є або не є публічною і відповідно доступ до якої регулюється чи не регулюється Законом.

Крім того, міські ради не мають повноважень відносити визначену Законом службову інформацію до непублічної. Адже службова інформація ― це публічна інформація з обмеженим доступом.

Дуже шкода, що в Україні склалась така практика з обмеженням доступу до публічної інформації. А тим органам місцевого самоврядування, котрі все-таки наважаться (як Чернівецька міська рада) привести свої Переліки у відповідність до закону або скасувати, рекомендуємо скористатись рекомендаціями віднесення публічної інформації до службової згідно із Законом “Про доступ до публічної інформації”, які розміщено на веб-сайті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Публікацію підготовлено за підтримки програми “Верховенство права» МФ «Відродження».

Автори : Оксана Огданська (Ващук), Тетяна Дембіцька (ІПЦ «Наше право»)