Програма розвитку освіти Харкова

2022 рік є не лише завершальним у реалізації «Комплексної програми розвитку освіти м. Харкова на 2018-2022 роки», а й часом розробки відповідної програми на наступний період. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, наскільки якісна ця Програма та на які результати можна очікувати по закінченню її реалізації, сформував висновки, які доцільно врахувати при розробці наступної міської програми розвитку освіти.

Визначення проблем освіти в Харкові

Відправним пунктом будь-якої програми є проблема чи комплекс проблем, на вирішення яких вона спрямована. Адже саме на підґрунті визначених проблем формуються її мета і цілі, а також – заходи реалізації цілей і досягнення мети. У першому розділі Програми «Визначення проблеми, на розв’язання якої спрямовано Програму» (слово «розділ» застосовуємо умовно й згідно з типовими вимогами до структури документа, оскільки в цій Програмі навіть розділи не визначені, а зміст містить лише порядкові номери і назви) зазначено, що «соціально-політична та фінансово-економічна нестабільність у суспільстві спричиняють появу низки проблем у галузі освіти міста». У переліку цієї «низки проблем» вказані наступні: «щодо забезпечення рівного доступу до здобуття якісної освіти», «створення безпечних умов для навчання», «зміцнення спортивно-оздоровчої бази навчальних закладів», «зміцнення партнерських відносин з громадськістю» тощо. Далі йде констатація деяких фактів, зокрема, що залишається попит на додаткові місця в дошкільних закладах, що важливим для міської освіти є вдосконалення роботи з обдарованою молоддю. Представлений набір формулювань не є визначенням комплексної проблеми чи проблем.

В заключному абзаці розділу зазначено: «Аналітичною основою для визначення зазначених у Програмі пріоритетів та актуальних завдань стали аналітичні звіти Департаменту освіти Харківської міської ради та Науково-методичного педагогічного центру Департаменту освіти Харківської міської ради, які містять статистичний аналіз усіх значущих критеріїв розвитку освітньої системи міста Харкова». Таким чином, самі розробники Програми підтверджують, що визначають деякі пріоритети, а не проблему. Крім того, це вказує ще на одну програмну ваду. Підгрунтям для визначення як проблем, так і програмної мети, й завдань мають бути результати досліджень, що вказують на проблеми, які відчувають учасники освітнього процесу, передусім, отримувачі освітніх послуг. Однак жодних посилань на дослідження розробники не дають.

Крім цього розділу, визначення проблем є і в розділі «Механізми реалізації та заходи Програми». В окремих таблицях, де формулюються завдання, вказуються й слабкі сторони (проблеми) та сильні сторони (ресурси). Відповідно до проектного підходу, їх аналіз відбувається на підготовчому етапі. В самій програмі вони не описуються, але враховуються при визначенні проблем, формулюванні цілей і завдань. Крім того, ці слабкі й сильні сторони мало співвідносяться логічно й змістовно з метою та цілями, до яких включені у відповідні таблиці. В деяких таблицях взагалі незрозуміло, яких саме цілей вони стосуються. Наприклад, в одній із таблиць вказані п’ять цілей, а в нижньому рядку суцільний перелік слабких сторін (проблем). Самі формулювання часто не вказують чітко, в чому, власне, суть проблеми. Наприклад, як це – «взаємодія з органами батьківського самоврядування знаходиться на стадії розвитку».

Отже, маємо констатувати, що необхідне підґрунтя Програми, у вигляді чітко визначеної проблеми/проблем, відсутнє.

Мета Програми: багатошаровий «наполеон»

У цій Програмі слово «мета» вживається часто, що створює плутанину. Є мета Програми, стратегічна мета (якої чотири пункти), операційна мета (17 пунктів). Крім того, є багатократні дублювання усіх видів мети в різних розділах Програми, що створює зайве текстове нагромадження, обтяжує її змістовно і ускладнює сприйняття.

Мета Програми: «створення умов для сталого розвитку освітньої галузі міста відповідно до потреб та запитів громади згідно із сучасними вимогами суспільства та реаліями часу». Таке формулювання викликає декілька зауважень. По-перше, якщо йдеться про «створення умов», то у визначенні проблем увага мала б акцентуватись на відсутності певних умов і на тих проблемах, які досі гальмують сталий розвиток освітньої галузі (адже це не перша міська програма розвитку освіти, попередні також створювали умови і сприяли розвитку). По-друге, відповідність до потреб та запитів громади передбачає наявність інформації про них. Її джерело – результати відповідних досліджень, які й мають бути головним підґрунтям для розробки Програми. Посилання на них відсутні. По-третє, така мета вказує на зовсім іншу  проблему, аніж визначена у першому розділі. Тоді проблемою є відсутність умов для сталого розвитку освітньої галузі, її невідповідність потребам і запитам громади, сучасним вимогам суспільства та часу.

У другому розділі Програми «Побудова дерева цілей» представлено 4 «стратегічні мети». Кожна стратегічна мета має реалізуватися за вказаним напрямом, а в рамках відповідних напрямів ще визначені «операційні мети». Варто зазначити, що побудова дерева цілей – це робочий етап підготовки програми, а не її частина. В програмі дерево цілей, зазвичай, відображається у формулюванні мети, цілей і завдань. Крім того, у цій Програмі воно представлене у розірваному вигляді. Таке нагромадження зайвих компонентів у незручному для сприйняття форматі не додає Програмі раціонального змісту, а навпаки, обтяжує її. Доречно відмітити й лінгвістичний момент. У «дереві цілей» слово «цілі» відсутнє, хоча більш правильно застосовувати вислів «операційні цілі».

Викликають багато запитань логічні зв’язки між стратегічними цілями, напрямом реалізації й операційними цілями. Наприклад, як пов’язані між собою стратегічна мета 2 «Новітні педагогічні та управлінські технології» та операційна мета 2.3 «Соціальний захист неповнолітніх»? Тим більше, що у відповідному переліку заходів йдеться про пільгове забезпечення, безкоштовне харчування та оздоровлення дітей пільгових категорій, про звичні форми роботи з ними. Крім того, є відмінності у застосуванні термінології. Наприклад, операційна мета 2.6 визначена так: «Громадсько-державне управління освітою», а одне із програмних завдань – «удосконалення системи державно-громадського управління». Тож, незрозуміло, про яке управління йдеться: про громадсько-державне чи державно-громадське.

Програмні завдання та заходи

Завдання, визначені у паспорті Програми, можна умовно згрупувати: 1. Інфраструктурні, що включають, в тому числі, розвиток освітньої інфраструктури, зміцнення навчально-матеріальної бази, розвиток здоров’язберігаючого освітнього середовища; 2. Інші завдання, що стосуються організації освітнього процесу – підвищення якості освіти, оновлення змісту й осучаснення технологій навчання, удосконалення системи державно-громадського управління. Деякі завдання сформульовані недостатньо коректно, наприклад, «запровадження інклюзивного навчання» (адже його запровадження тривало й до розробки цієї Програми, тому, вочевидь, йдеться про розширення/удосконалення).

Окрім паспорта Програми, переліки завдань містяться і в розділі «Механізм реалізації та заходи Програми». Тут представлені окремі таблиці (таблиці у документі не пронумеровані, виглядають неестетично, і навіть, неохайно, в деяких фрагменти тексту із верхніх табличних рядків перемістилися в нижні, з лівих колонок – у праві), у яких дублюються фрагменти дерева цілей і формулюються завдання до кожної стратегічної мети. При цьому, сам принцип визначення цих завдань виглядає вельми загадково. Наприклад, стратегічна мета 2 і завдання стосовно неї представлені у 4-х таблицях, розділених між собою текстовими фрагментами зі звітів, таблицями заходів.

В багатьох випадках не простежуються безпосередні зв’язки між операційною метою і завданнями. Наприклад, в переліку завдань до операційної мети 2.6. «Громадсько-державне управління освітою» наведено перелік із 10-ти завдань, в тому числі, «упровадження програм із пропаганди здорового способу життя в навчально-виховний процес», «забезпечення умов для підвищення професійної компетентності вчителів іноземних мов, їх участі в міжнародних науково-методичних семінарах, конференціях, освітніх проектах». Ймовірно, розробники віддають на розсуд експертів та бенефіціарів, як співвіднести ці операційні цілі і завдання. 

Заходи Програми містяться в розділі 4 «Механізм реалізації та заходи Програми». Характерні ознаки цього розділу – його змістовна розмитість і переобтяженість великими текстовими фрагментами, які взагалі не є складовими програми. Окрім дублювання дерева цілей, включення додаткових переліків завдань, є ще великий масив зайвої інформації. Наприклад: «Аналіз сучасної ситуації», де вказується кількість закладів освіти, учнів, класів, значний масив статистичних даних про результати участі учнів у конкурсах та олімпіадах; «Тенденції розвитку», де відображається динаміка та статистика щодо кількості учнів за попередній період. Вочевидь, ці великі шматки тексту взяті з аналітичних звітів Департаменту освіти Харківської міської ради.

Стратегічна мета – операційні цілі – заходи 

Проаналізуємо логічний та змістовний взаємозв’язок положень Програми за схемою «стратегічна мета – операційні цілі – заходи». Стратегічна мета 1 – «Задоволення потреб і запитів громади на освітні послуги». Напрям її реалізації – забезпечення функціонування навчальних закладів та установ освіти Харкова. Операційні цілі стосуються забезпечення доступності освіти, розвитку освітньої інфраструктури та мережі навчальних закладів відповідно до потреб містян, а також, створення єдиного освітнього простору (слід відмітити, що ця операційна мета частково дублює заключний пункт переліку очікуваних результатів реалізації Програми, що міститься у паспорті Програми). Для реалізації цього напряму передбачено всього 2 заходи – забезпечення функціонування навчальних закладів та установ освіти міста (що дублює назву напряму), та забезпечення погашення кредиторської заборгованості у разі її виникнення за попередні роки. Отже, одну стратегічну і чотири операційні мети планується досягти з допомогою двох визначених дуже загально заходів. 

Стратегічна мета 2 – новітні педагогічні та управлінські технології. Напрям її реалізації – удосконалення змісту і технологій освіти. Формулювання напряму не дає розуміння того, зміст якої освіти планується вдосконалювати. Адже можна вдосконалювати зміст, наприклад, шкільної освіти. 7 операційних цілей для цього напряму, сформульованих під загальною назвою «Новітні педагогічні та управлінські технології», також не дають чіткого розуміння, що саме планується вдосконалювати. Більше того, взаємозв’язок між стратегічною метою та операційними цілями й заходами  дуже ретельно замаскований. Наприклад, який безпосередній зв’язок рівного доступу до якісної дошкільної освіти для всіх верств населення (операційна мета 2.1) з удосконаленням змісту і технологій освіти та новітніми педагогічними й управлінськими технологіями? Те саме стосується й чотирьох наступних операційних цілей.

Більш наближеними до суті напряму виглядають операційна мета 2.6 та 2.7 – «громадсько-державне управління освітою» та «виховання свідомого громадянина – патріота України, що діє на основі національних та європейських цінностей». Адже за належного впровадження громадсько-державного управління та відпрацювання його ефективних форм дійсно можливі певні зміни і в змісті, і в технологіях освіти. Для виховання свідомого громадянина необхідне, передусім, змістовне наповнення громадянської освіти. Тож мають бути передбачені відповідні заходи.

Однак із представленого переліку заходів незрозуміло, що планується робити із громадсько-державним управлінням освітою – починати чи продовжувати його впровадження, чи розвивати якійсь нові форми. Єдиний із пунктів завдань, що  дійсно стосується цієї оперативної мети – заключний –  «забезпечення участі батьківської громадськості міста у вирішенні освітніх проблем». Для його реалізації передбачений єдиний захід: «здійснення координації діяльності із органами самоврядування батьківської громадськості». Без жодної конкретизації щодо форм і напрямів координації, принципів і механізмів співпраці.

Для виховання свідомого громадянина – патріота України (операційна мета 2.7) заплановане системне впровадження програм, проектів та освітньо-виховних заходів; розширення співробітництва учнівської та студентської молоді з громадськими та військовими інститутами, сприяння оновленню експозицій шкільних музеїв. Зміст деяких заходів виглядає нелогічним з точки зору включення їх саме для реалізації цієї операційної мети. Наприклад, «сприяння функціонуванню в навчальних закладах ефективних моделей діяльності органів учнівського самоврядування в межах партнерської співпраці педагогів, учнів, батьків», вочевидь, більше стосується державно-громадського управління.

Стратегічна мета 3 – сучасне освітнє середовище. 9 заходів у галузі кадрової політики спрямовані на підвищення кваліфікації педагогічних працівників та професійної адаптації молодих фахівців, сприяння участі громадських організацій у розв’язанні актуальних проблем освіти, стимулювання професійної діяльності педагогів. Для науково-методичного супроводу плануються звичні конференції, семінари, конкурси, науково-методичні заходи та забезпечення методичними матеріалами.

Для зміцнення матеріально-технічної бази освітніх закладів визначено 15 заходів – від здійснення капітальних та поточних ремонтів будівель – до придбання меблів та інвентарю. Однак, лише за загальними формулюваннями, без визначення конкретних об’єктів, обсягів аналізувати сам зміст заходів немає сенсу. Теж саме стосується заходів для комп’ютеризації навчально-виховного процесу та функціонування єдиного освітнього інформаційного середовища.

Реалізація стратегічної мети 4 «розкриття та розвиток здібностей, талантів і можливостей кожної дитини» передбачає модернізацію системи роботи з обдарованими учнями та забезпечення соціальної підтримки й підвищення статусу обдарованих учнів та їхніх наставників. Заходи включають проведення традиційних міських учнівських конкурсів, олімпіад і турнірів, моніторинг та аналіз їх результатів. В рамках соціальної підтримки планується щорічне призначення стипендій міського голови та міської ради, організація відпочинку обдарованих учнів та їх участі в різноманітних турнірах, прийоми та урочисті заходи для відзначення переможців. Для педагогічних працівників, учні яких стали переможцями олімпіад та турнірів – грошове стимулювання. Однак, без інформації про розміри стипендій (вказана лише їх кількість) та грошового заохочення, про кількість учнів, для яких планується організовувати відпочинок, потенційний стимуляційний ефект від заходів передбачити важко.

Загалом, стосовно заходів, варто відмітити, що їх загальні формулювання не дають уявлення про програмні пріоритети щодо груп заходів згідно з кожною стратегічною метою та операційними цілями, про кількість і масштаби заходів. Так, найбільш масштабною виглядає стратегічна мета 1 «Задоволення потреб і запитів громади на освітні послуги». В рамках цієї мети визначено 4 стратегічні цілі. Проте для їх реалізації передбачено лише 2 заходи. Вірогідно, ці заходи є найбільш дорогими, оскільки стратегічна мета й операційні цілі досить значущі, адже стосуються розвитку освітньої інфраструктури. Однак, як саме будуть задовольнятися освітні потреби громади, в яких локаціях і наскільки покращиться освітня інфраструктура – Програма не дає розуміння.

Очікувані результати реалізації Програми

Очікувані результати також наведені в різних розділах –  у паспорті Програми, у розділах 4 «Механізм реалізації та заходи Програми» та 5 «Очікувані результати реалізації Програми та показники її ефективності».

Деякі результати взагалі не є результатами щодо зазначеної мети. Це стосується, зокрема, першого у переліку очікуваних результатів – «забезпечення умов для реформування освітньої галузі міста, організація дослідно-експериментальної роботи». Про відсутність/недостатність умов для реформування галузі освіти не йдеться ані у визначенні проблеми, ані в формулюванні жодної стратегічної чи операційної мети, ані в постановці завдань. Те ж саме стосується й дослідно-експериментальної роботи. Водночас є завдання «удосконалення системи державно-громадського управління», але результатів його реалізації не передбачено.

У четвертому розділі очікувані результати частково дублюються після аналізу сучасної ситуації та тенденцій розвитку. Аналіз сучасної ситуації містить, здебільшого, статистику за попередній період. Тенденції розвитку відмічаються як позитивні. Наступним абзацом йде перелік із кількох очікуваних результатів. Таке розміщення вказує на те, що результати очікуються, вірогідно, від аналізу ситуації й позитивних тенденцій, а не від реалізації заходів. Адже таблиці із переліками заходів розміщені нижче і в них не вказані  результати навіть по групам заходів. 

У розділі 5 очікувані результати представлені переліком з 8-ми пунктів. У паспорті Програми їх теж 8, але порядок і формулювання деяких результатів відрізняються. Формулювання запланованих результатів не дає уявлення про те, в чому конкретно простежуватимуться ці результати. Наприклад: «створити безпечні умови навчання, виховання та розвитку дітей». Показники ефективності відсутні, хоча, з огляду на вимоги проектного підходу і, навіть на назву розділу, мали б бути визначені. 

Фінансування Програми 

Відмінністю цієї Програми є те, що річні обсяги фінансування визначаються за кошторисом, що затверджується кожний рік рішенням сесії Харківської міської ради. У самій Програмі відсутня будь-яка інформація про обсяги фінансування заходів як за напрямами, так і по роках реалізації. Відсутні й додатки у вигляді планів з реалізації Програми на кожен рік, кошторисів. Це не дає цілісного уявлення про масштаби програмних заходів і про ймовірні конкретні результати з відповідними кількісними і якісними показниками, при тому, що на реалізацію Програми виділяються значні кошти. Так, у 2021 році на неї було виділено 5,6 млрд. грн. У 2022 році, згідно з офіційним повідомленням, з міського бюджету Харкова планується спрямувати 6,07 млрд. грн.

Висновки

Побудова, структура і зміст Програми не виглядають прийнятними для документа такого рівня і високої суспільної значущості. Програма неструктурована, переобтяжена дублюваннями, зайвими великими текстовими фрагментами. Тому важка для ознайомлення і розуміння реальних планів розробників. Такий формат виглядає підготовленим спеціально для того, аби відбити бажання навіть читати цю Програму.  Однак, навіть за умови надмірної витримки й прискіпливого аналізу усіх частин розтягнутої на 90 сторінок Програми, побачити хоча б якоюсь мірою конкретні обриси того, які можуть бути результати її реалізації й на який рівень підніметься освіта у Харкові – завдання надскладне. 

Формально у Програмі присутні необхідні складові. Однак, зміст цих складових не відповідає їх програмній сутності. У «визначенні проблеми» таке визначення змінено міксом недолуго сформульованих деяких завдань і пріоритетів. А це означає фактичну відсутність підгрунтя, фундаменту Програми. Вкрай слабкі логічні і змістовні зв’язки між метою, стратегічними і операційними цілями, завданнями й заходами. Відсутні конкретні кількісні і якісні індикатори. Жоден запланований результат реалізації Програми не визначений конкретно.  

Програма стосується лише дошкільної та шкільної освіти. Професійна освіта залишилася поза межами Програми. 

Сама Програма не дає жодного уявлення про обсяги фінансування заходів. Відсутні додатки у вигляді щорічних планів заходів з реалізації Програми, кошторисів тощо. При цьому, на її реалізацію щорічно виділяються значні бюджетні кошти. Однак, учасникам освітнього процесу не надано жодної фактичної можливості відстежити, на що конкретно ці кошти спрямовуються, які плануються витрати на різні заходи. Це ускладнює здійснення громадського контролю за витратами коштів платників податків і відстеження можливих зловживань. Фактично, цим порушуються принципи відкритості і доступності місцевої політики, вимоги щодо її транспарентності. Більше того, Програма навіть не передбачає реального контролю за її реалізацією з боку зацікавленої громадськості. Адже тут вказаний єдиний орган громадського контролю – постійна комісія Харківської міської ради з гуманітарних питань. 

Аналіз змісту Програми дає підстави для висновку про ігнорування її розробниками вимог проектного підходу та технологій розробки й написання програм. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Electionsin Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».