Про спробу вирішення проблем самоврядування районного рівня в Миколаївській області

Аналіз проекту закону № 9279 від 08.11.2018 «Про зміну меж районів Миколаївської області»

Загальний огляд ситуації

В результаті впровадження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка почалася в Україні 2014 року, в багатьох областях виникла ситуація коли внаслідок утворення об’єднаних територіальних громад (ОТГ) районні ради та районні державні адміністрації «опинилися без роботи» – майже без повноважень та без відповідних ресурсів, які перейшли до новоутворених громад.

Станом на сьогодні налічується 838 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), в 705 з яких вже пройшли вибори та відбулося формування місцевих рад та їх органів. Вони об’єднали 3839 сільських, селищних та міських рад, в яких проживає 7,1 мільйонів жителів. Ще 569 місцевих рад, де мешкають 1,1 млн. жителів ухвалили рішення про об’єднання та чекають на проведення перших виборів, в результаті яких мають утворитися ще 133 ОТГ, щоправда в частині цих громад вибори відтерміновано через введення воєнного стану, але це – лише питання часу.

Така ситуація породила цілу низку законопроектів, направлених на зміну адміністративно-територіального устрою областей країни. В один і той же день до Верховної Ради подано законопроекти про зміну меж районів Чернігівської та Миколаївської областей, зміст яких – ідентичний й відрізняється лише назвами областей. Понад те, в пояснювальній записці до законопроекту «Про зміну меж районів Миколаївської області» мова про цю область несподівано переходить на… Хмельницьку область: «Об’єднані територіальні громади охоплюють 50 % площі Хмельницької області. Понад 60% населення області вже входить у склад ОТГ без міст обласного значення. 57% рад базового рівня прийняли рішення щодо формування об’єднаних територіальних громад на території Хмельницької області».

Це може свідчити про те, що за одним шаблоном готується цілий пакет законопроектів про зміну меж районів в різних областях, однак це жодним чином не знімає з авторів відповідальність за брутальні ляпи у державних документах найвищого рівня.

1. Про мету Законопроекту

Метою зазначеного законопроекту, як заявляють його автори Вадатурський А.О. та Федорук М.Т. є «забезпечення ефективної системи функціонування місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на субрегіональному рівні». Наведена мета реалізується у положеннях законопроекту, якими передбачається зміна меж районів, які охоплюватимуть територію всіх адміністративно-територіальних одиниць базового рівня – міських, селищних, сільських територіальних громад.

Так, законопроектом пропонується розширення меж Миколаївського, Баштанського, Вознесенського, Первомайського районів шляхом приєднання до них інших районів області. При цьому «для забезпечення надання соціальних послуг на територіях, які не входять до складу ОТГ чи міст обласного значення зберігаються районні ради, які, відповідно до законопроекту формуються шляхом включення до їх складу депутатів районних рад, що приєднуються до них».

Таким чином, передбачається, що усі районні ради в новостворених районах зіллються в одну «об’єднану» районну раду без усяких виборів! На думку авторів законопроекту «це дозволяє забезпечити неперервність публічної влади та представництва в районній раді обраних депутатів від відповідних територій до кінця їх каденції в 2020 році».

Понад те, за задумом авторів «об’єднана» районна рада отримає право вносити зміни, визнавати такими, що втратили чинність, або взагалі скасовувати акти районних рад, що увійшли до їх складу, а районні державні адміністрації робити те саме з актами державних адміністрацій, які до них приєднуються.

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

У Миколаївській області, за твердженнями авторів законопроекту створено 41 з 43, запланованих відповідно до Перспективного плану формування спроможних громад області із внесеними змінами, (хоча Перспективний план в редакції Розпорядження КМ № 491-р від 19.07.2017 передбачає лише 40 ОТГ, однак це не суть важливо). Площа ОТГ становить 50% території області а чисельність населення в них – 375 тис. осіб, що становить 33% населення області (підраховано на основі даних сайту https://decentralization.gov.ua/areas/0512).

Відповідно до Бюджетного кодексу України та законодавства, ОТГ перебирають на себе майже всі бюджетні ресурси та повноваження, які належали до компетенції районних рад. Таким чином, на думку авторів, функціонування останніх стає неефективним через фактичну відсутність чи істотне зменшення функцій. Це «створює соціальну напругу та непрості відносини між районною ланкою влади та новоствореними громадами». Таким чином, гостро постає питання проведення адміністративно-територіальної реформи «в межах окремо взятої Миколаївської області».

3. Зауваження до законопроекту

Тут ми вимушені повторити ті самі зауваження, що були зроблені до законопроекту № 9277 від 08.11.2018 щодо зміни меж районів в Чернігівській області.

Так, проблеми, окреслені авторами законопроекту, дійсно є актуальні з огляду на стан, в якому опинилися районна влада – райради та райдержадміністрації, однак теза щодо «соціальної напруги» виглядає дещо перебільшеною. Якщо населення сільських територій області, де переважно створені ОТГ, так активно підтримало об’єднання, то звідки взятися «соціальній напрузі»?

Скоріш за все можна уявити, що напруга виникла між новоствореними ОТГ та районною владою, яка фактично втратила владні повноваження й занадто цим переймається. Якби зі створенням ОТГ ситуація з наданням публічних послуг громадянам погіршилася, то, зрозуміло, процес їх створення загальмувався б, однак цього нема, а районна влада не акцентує на жодній проблемі, яку не можуть вирішити чи не вирішують об’єднані громади. Отже, ймовірно, проблеми виникли у районної влади, а не у ОТГ, але це, насправді – питання ставлення до реформи децентралізації загалом.

В Україні є численні приклади прямо протилежного ставлення районної влади до реформи та сприяння утворенню ОТГ. Приміром, на самому початку реформи районна державна адміністрація Летичівського району Хмельницької області всіляко сприяла утворенню нових громад й в результаті вже в жовтні 2015 року на території району утворилося дві потужні ОТГ, – Летичівська та Меджибізька, – які охоплюють усю територію району. Лише за перший рік їх діяльності бюджети цих громад зросли ледь не в 10 разів й відповідно зросла якість надання публічних послуг та інфраструктури району.

Нововведення, які передбачає законопроект, зводяться до одного – механістичного злиття районів, в результаті чого замість 19 залишаться 4 райони, при цьому питання принципів, критеріїв та підстав такого формування авторами законопроекту взагалі не ставиться. Головне питання, наскільки раціонально сформовані існуючі райони, взагалі випадає з поля зору авторів.

Натомість адміністративно-територіальна реформа вимагає нових підходів до формування районів, головний з яких – доступність отримання публічних послуг районного рівня для населення. Зрозуміло, що старі совітські підходи до формування «адмінтеродиниць», де часто бралося за критерій число членів компартії на території, слід піддати ретельній ревізії, однак це, ймовірно, не спадало на думку авторам законопроекту.

В питанні утворення нових районних рад та райдержадміністрацій (РДА) автори пішли ще далі – вони пропонують так само в механістичний спосіб злити існуючі районні ради в нові, «об’єднані». Автори вважають, що юридичні особи публічного права (районні ради, РДА, районні територіальні органи центральних органів виконавчої влади), що увійдуть до складу розширених районів «реорганізовуються шляхом приєднання до відповідних юридичних осіб публічного права вказаних районів». Можливо, щодо органів державної влади цей спосіб є прийнятний, але щодо районних рад відразу виникає запитання щодо легітимності новоутворених рад – не дарма процес утворення об’єднаних громад закінчується лише після проведення виборів у нових громадах.

Натомість, на поставлене питання є пряма відповідь в Конституції України (КУ):

«До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування» – ч. 1 ст. 141 КУ.

Дехто може заперечити – до складу «розширеної» ради увійдуть депутати, які також обиралися жителями відповідно до цієї норми, однак, справа в тім, що їх повноваження припиняються разом із припиненням повноважень «старої» райради, що встановлено в тій самій ч. 1 статті 141 КУ:

«Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради».

А припинення повноважень районних рад тих районів, що приєднуються, однозначно випливає з тексту законопроекту.

4. Висновки та пропозиції

Запропонований законопроект не вирішує проблеми взаємоіснування ОТГ та органів районної влади в окремо взятій Миколаївській області, як цей «шаблонний» законопроект не вирішував це питання для Чернігівської області.

Понад те, він принципово не може вирішити це питання в межах України, оскільки немає встановлених критеріїв та принципів формування нових районів. Пропозиції щодо формування нових районних рад шляхом злиття існуючих не витримують критики, оскільки прямо суперечать Конституції України та законам «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори» (зауважимо, що внесення жодних змін у згадані закони цим законопроектом також не передбачається).

Таким чином, законопроект в цілому суперечить загальним демократичним принципам та по-суті є антиконституційним.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко