Про спільний контроль ефективності головних розпорядників коштів Херсону

Домовились представники фінансового департаменту та бюджетний комітет громадської ради за круглим столом що 4.12.2018р. відбувся у «КМЦ. Херсон» за результатами громадського аудиту цілісності запровадження програмно-цільового методу (ПЦМ) та ефективності виконання місцевих бюджетних програм 2017 р. 16-ти місцевих бюджетів міст обласного значення та ОТГ 4-х областей півдня та сходу України.

Експерти громадського партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» рекомендували головним розпорядникам бюджетних коштів ради при формуванні бюджету на 2019 р. звернути особливу увагу на необхідність:

• врахування контрольних показників звітів про виконання паспортів бюджетних програм, відповідність вимогам національного законодавства, зокрема достовірність даних при формуванні результативних показників бюджетних запитів на 2019 р.;
• оприлюднення на сайті міської ради бюджетних запитів на 2019 р.  

Для чого протягом грудня 2018 р. – лютого 2019 р. будуть організовано серія робочих нарад з представниками головних розпорядників бюджетних коштів(ГРБК) Херсонської міської ради за участю громадських аудиторів.

Це також допоможе підготуватись до державного аудиту, що за зверненням ГО «Транспорт Херсонщини і «Євровектор» відубудется у Херсоні протягом 2019 р. Докладніше тут. 

Спікерами кругло столу виступили директор проекту, директор ГО «Фонд розвитку м. Миколаєва» Михайло Золотухін, Олександр Мошнягул, голова правління ПЦПСД, Володимир Молчанов, експерт ПЦПСД та Олександр Євстратенко, заступник директора Департаменту бюджету і фінансів Херсонської міської ради – начальник Управління доходів зазначеного департаменту. Участь взяли 25 осіб – журналісти, громадські активісти, представники виконавчих органів місцевого самоврядування Херсонщини.

Громадський аудит відповідності вимогам національного законодавства бюджетного процесу 2017-18 роки та оцінку ефективності виконання бюджетних програм місцевих бюджетів за 2017р у згаданих громадах провели експерти громадського партнерства «За прозорі місцеві бюджети» протягом червня 2017 — жовтня 2018 років.

Михайло Золотухін презентував Cilisnist.pptx місця херсонських громад у рейтингу доброчесності за 200-бальною шкалою за підсумками як третього етапу аудиту – аналізу Звітів про виконання паспортів бюджетних програм, так і за всіма етапами аудиту в цілому.

Нажаль, Каховка, яка займала після другого етапу перше місце в рейтингу, в підсумку опинилася на почесному третьому місці, із 139 балами, поступившись Вознесенську і Баштанській ОТГ Миколаївської області. Херсон набрав лише 72 бали – найменше серед обласних центрів і менше половини ОТГ. Присиваська громада з 75 балами випередила Херсон і має відносно непогані позиції (4те місце серед 8 ОТГ і восьме з усіх 16 громад, причому всі, хто її випередив – громади, сформовані на базі міст та районних центрів, тобто мали від початку кращі стартові умови). Великі Копані виявились із 49 балами на останньому місці рейтинга, поступившись на третьому етапі п’яти громадам, яких перед тим випереджала.

Слід зазначити, що доброчесність передбачає просто дотримання вимог законодавства, тобто отримання громадами менше ніж 200 балів просто ілюструє масштаби порушень в них бюджетного законодавства, де більше, а де менше.

Окремо Михайло Золотухін навів дані порівняльного аналізу ефективності виконання паспортів бюджетних програм за методикою, затвердженою Міністерством фінансів Листом від 19.09.2013 року № 31-05110-14-5/27486 «Удосконалена Методика здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів» (260-бальна шкала).  Каховка і тут зайняла третє місце (192 бали), поступившись цього разу двом ОТГ з Дніпропетровської області. Разом з цими ОТГ вони стали єдиними, чия ефективність перевищує мінімальний поріг середнього рівня (190 балів). Решта громад посіли місця в сегменті низької ефективності: Херсон 160 балів (8ме місце із 16, вище Миколаєва), Присиваська ОТГ 166 балів, 7ме місце, Великі Копані 51 бал, 11-те місце.

Володимир Молчанов у своєї презентаціях Efektiv.pptx та Cins.pptx зупинився на причинах тих чи інших оцінок у громадах, описав типові порушення, приклади їх усунення, ігнорування та дублювання, навів порівняльні аналізи ефективності громад Херсонщини з іншими громадами України за окремими показниками бюджетних програм за функціями «керівництво і управління» (утримання чиновників), «освіта», «охорона здоров’я», «житлово-комунальне господарство», «капітальне будівництво», як тими, що піддавались аудиту, так і з іншими, чиї значення показників взято з відкритих джерел.  

Зокрема, в Каховці виправили наприкінці 2017 року поточні паспорти бюджетних програм за зауваженнями аудиторів після першого етапу в частині бюджетних програм на здійснення делегованих повноважень, але попри деякі спроби, не впоралися з власними повноваженнями, передусім у галузі ЖКГ, де невиправлені в 2017 році порушення з паспортів «перекочували» в звіти про їх виконання (хоча в паспортах на 2018 рік порушення переважно усунені).

На ефективність Каховки негативно вплинуло неякісне планування:  красномовний приклад – показник ефективності “середня вартість пільги на безоплатне придбання ліків на одну особу” план 56 грн, факт 1474 грн (!!!) , відповідно показник якості “відсоток громадян, які одержали безоплатні ліки” = 4% при плані 100%.  За кожною такою чиновницькою помилкою можуть стояти людські життя, не врятовані через неспроможність придбати за дорогі ліки.

Подібних прикладів з меншими розбіжностями, але теж в рази чи на порядки, там є багато, більшу частина з цих власних помилок каховські головні розпорядники вважають ознаками власної надвисокої ефективності: якщо певні одиничні витрати запланувати вдесятеро дорожче реальної вартості, за якою потім їх здійснити, можна гордитись 900% «економією» і 900 балами ефективності за 260 бальною шкалою.

Що каховські розпорядники і зробили, єдині в області провівши самостійні аналізи ефективності виконання, і припустились при тому загальної для всіх піддослідних громад, хто такий аналіз проводив, помилки – не зараховували перевищення співвідношень факту над планом показників стимуляторів і плану над фактом – дестимуляторів, понад ніж в 1,3 рази просто як 1. Тобто, де коефіцієнти були 2, 3 чи 10 – так воно і обраховувалось, штучно і безпідставно завищуючи самооцінку каховських бюджетників.

У Херсоні з 18 головних розпорядників ознаки роботи над помилками виявлені лише у Управління освіти. Решта не тільки залишила порушення незайманими, і продублювала їх у звітах, але й не зробила самостійного аналізу ефективності.

Станом на липень 7 розпорядників не розмістили звіти про виконання, після неодноразових запитів і нагадувань три з них все таки звіти оприлюднили, решта надіслала частину на вимогу, але оприлюднити так і не спромоглася. Типовим специфічним для звітів про виконання бюджетних програм порушенням доброчесності для Херсона стала відсутність пояснень відхилення фактичних значень результативних показників від планових.

Попри загалом краще, ніж у Каховці, планування, і хитрість розпорядників, які вносили зміни до паспортів в листопаді-грудні 2017 року, не заради виправлення зауважень аудиторів, а задля наближення планових показників до прогнозованого факту, на низьку ефективність вплинули, передусім часткова відсутність звітів, а також відсутність у значній частині наявних звітів всієї передбаченої профільними наказами міністерств для відповідних бюджетних програм групи показників якості, через що за методикою оцінка конкретної програми не добирала біля 100 балів.  

Жоден із звітів Великокопанівської ОТГ не відповідає законодавству, і більшість з них – через просту відсутність числових значень показників у програмах, що завідомо виконувались . Змушені констатувати ігнорування відповідальними працівниками громади вимог законодавства, обмеження формальною наявністю документів з потрібною назвою, але без потрібного змісту.

У порівняльному аналізі окремих показників ефективності за різними функціями результати неоднозначні. Так, середні витрати на річне утримання чиновника в Херсоні склали в 2017 році 131 тис.грн, при відхиленні найдорожчого чиновництва Управління охорони здоров’я (понад 161 тисяча) від найдешевшого з Департаменту ЖКГ (майже 113 тисяч) лише на 42%,  тоді як в Миколаєві середні витрати 147 тисяч, а відхилення найдорожчого Миколаївського ДАБК (265 тисяч) від найдешевшої адміністрації Центрального району (77 тисяч) аж на 244%.

Хоча нічого смаженого, але відносно найвища вартість утримання херсонських чиновників від медицини при наднизькій якості бюджетної звітності у цьому відомстві нагадує сумний гумор гайдаєвої комедії «запомні, студент, у нас кто нє работаєт – тот єст!».

Набагато дорожчими порівняно як з Херсоном і Миколаєвом, так і з Вознесенськом, подібним їй за кількістю населення, економічними потенціалом і навіть результатами аудиту, виявилася Каховка (191 тисяча грн. на чиновника). Добра винагорода за вкрай неякісне планування! Також в Каховці є суттєвіше, ніж в Херсоні, відхилення найдорожчого розпорядника (Відділ молоді і спорту, 259 тис. грн), від двох найдешевших, (Відділу соцзахисту і Відділу культури, по 168 тис. грн) на 54%. Відділ молоді і спорту другий з кінця серед 6 розпорядників за оцінкою ефективності (вона у нього низька, 175 балів).

При аналізі освітньої функції єдиним смаженим фактом стала кількість днів відвідування дитсадків у Присиваській громаді = 249 днів. На 1 день більше кількості робочих днів у 2017 році. Карантинів і закриття садиків на сезон відпусток наче і не було. Кількість днів відвідування ЗОШ там же 168 днів як раз відповідає без карантинній кількості учбових днів. Сумнівно. Але цю цифру 168 навели більшість громад, тоді як меншість вдалася до незрозумілих завищень (Нова Каховка 184 дні), а обласні центри показали більш схожі на правду дані, зменшені на карантини.

Медична функція в порівнянні представлена лише Херсоном, і те частково, бо звіт за первинною медичною допомогою оприлюднено з нульовими значеннями (треба ж найвищу зарплату відпрацьовувати), Каховські лікарні і поліклініки суцільно є районними, але навіть того що є, вистачило на сенсацію.

Херсонці для одержання амбулаторно поліклінічного лікування здійснили 4 мільйони 380 тисяч лікарських відвідувань. Кожен, мертвий, живий і ненароджений.  По 13,31 разів. Хобі таке – раз на 4 тижні відвідувати дільничого лікаря. З урахуванням кількості лікарів у системі, та припустивши, що вони не займалися в свій робочий час нічим іншим, ніж веденням прийому хворих, на кожне відвідування витрачалося 8 хвилин.

Китайці би такому конвеєру позаздрили. А зниклі в історії вишукувачі приписок ОБХСС, КРУ та УБЕП МВС сумно знизали б плечима: бачите, до чого без нас дійшло?

На цьому тлі виглядає дрібницею 487 днів завантаження одного ліжка в денних стаціонарах Херсона (це протитуберкульозний та психіатричний на вул. Морській диспансери) при кількості днів у році 365. Звісно, це ж денний стаціонар, хворий там не ночує, ліжко – категорія умовна, воно за витратами наче є, а за фактом – не зовсім.

Нарешті ЖКГ. Тут все сумно, тому просто низка фактів у порівнянні, з короткими коментарями для лише технічного пояснення:

Червоним помічено поля, де відповідна вартість придбання або формування одиниці товару/роботи/послуги в Херсоні є найдорожчою, фіолетовим – херсонська вартість займає «почесне» друге місце, жовтим – не виділяється в більший бік від решти, або не має аналогів для порівняння. Хоча унікальна і непорівнювана вартість скошування херсонського газону 12500 грн/га залишає нестримане бажання найнятися косарем – можна сплативши податки і ЄСВ, заробляти по 100 тис. грн на місяць.

А начебто низькі ціни на утримання зелених зон та капремонт 1 лифта поєднуються з принциповим небажанням Департаменту ЖКГ інвентаризувати зелені насадження, з відповідними сумнівами у правдивості наведеної у звіті і нічим не обґрунтованої площі «утримання» 135 га (тим більше , і чисельними скаргами мешканців на те, що «капітальний» ремонт ліфтів є насправді поточним). Нарешті, піско-сольову суміш, як і справжню вартість кв.м. ремонтів доріг, довелося вираховувати за первинними документами (актами виконаних робіт і накладними), бо відомостей в паспортах та звітах або не було, або вони подавались з посиланням на дещо неіснуюче («ціни ДБН»).

Таблиця могла б бути більшою, якби хитрі херсонські розпорядники не ігнорували закон так відверто, наприклад, не зазначаючи площу покрівлі, що підлягає ремонту, і відповідно, вартість ремонту 1 кв.м.

Або ігноруючи вимогу вказувати довжину електромереж зовнішнього освітлення і так само вартість обслуговування 1 км. Та висновок невтішний: по 8 позицій з 12, за якими можливе порівняння хоч із кимось, Херсон виявився або найдорожчим, або другим після Одеси чи Дніпра. Це перше місце в медальному заліку.

З повним текстом дослідження можна ознайомитись за посиланням…

Останній за часом спікер, міський фінансист Олександр Євстратенко, терпляче пояснив присутнім труднощі при відсутності в міського фінансового органу права контролювати дотримання розпорядниками бюджетного законодавства при складанні документації, але вселив надію, пообіцявши скоре відновлення служби фінансового аудиту в складі бюджетного департаменту з повноваженнями як раз запобігати порушенням законодавства.

Після того  присутні обговорили почуте і внесли пропозиції, серед яких переважали – звернутися до правоохоронних органів або органів державного фінансового контролю.  

Учасники круглого столу затвердили рекомендації виконкому Херсонської МР

• Запровадити в виконавчих органах Херсонської МР процедуру економічного обґрунтування результативних показників бюджетних програм, а саме показників продукту та ефективності (об’єм товарів, робіт та послуг, що планується закуповувати за бюджетні кошти в 2019р та їх ціну).
• Головним фінансовим органам місцевих рад провести необхідну роз’яснювальну роботу серед ГРБК щодо дисципліни заповнення бюджетних запитів та паспортів бюджетних програм та відповідальності ГРБК за порушення правил складання паспортів та звітів БП, (ст 116, 117, БКУ, Наказ МФУ 836). Ввести в практику узгодження паспортів БП тільки при дотриманні норм, визначених бюджетним законодавством. При порушенні дисципліни заповнення паспортів, повертати їх ГРБК на доопрацювання.
• Визначити єдиний, збалансований та зрозумілий підхід для фінансування видатків передусім на оплату праці службовців, поточних та капітальних витрат на забезпечення управлінської діяльності ГРБК, визначивши пріоритетні напрями фінансування цієї сфери з огляду необхідного стратегічного розвитку та вразливі з огляду на існуючі корупційні ризики;  
• Провести перегляд умов фінансування оплати праці, поточних та капітальних видатків з урахуванням вищенаведених підходів з унеможливленням прихованих трат за іншими напрямами та витрат, що є надмірними з огляду на обсяги виконуваних повноважень.

Прес-служба ГО «Фонд розвитку міста Миколаєва» за меріалами ГО «Причорноморський центр політичних та соціальних досліджень» (м. Херсон)

______________________________________________________________

Круглий стіл проводиться в рамках проекту ГО «Фонд розвитку міста Миколаєва» (ФРММ) на тему: «Від цілісності до ефективності місцевих бюджетів 4 областей України»  за підтримки Посольства Великої Британії в Україні.

Мета проекту: Запровадити міжнародні стандарти прозорого та підзвітного процесу бюджетування  у принаймні 16-х пілотних місцевих громадах (містах регіонального значення та  об’єднаних територіальних громадах) в 4-х областях півдня та сходу України.

Партнери проекту:  ДОГО «Дніпропетровський координаційно-експертний центр з питань регуляторної політики»; Херсонська ГО«Причорноморський центр політичних та соціальних досліджень»; ГО «Кризовий медіа — центр «Сіверський Донець» (Сєверодонецьк).