Підсумки експертно-аналітичного моніторингу позачергових виборів Харківського міського голови

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» підбив підсумки експертно-аналітичного моніторингу кампанії з позачергових виборів Харківського міського голови та розробив висновки стосовно перебігу і результатів кампанії, а також рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання виборчого процесу задля його оптимізації та демократизації.

Загальна оцінка та основні підсумки кампанії 

Загальну оцінку передвиборній агітаційній кампанії на позачергових виборах Харківського міського голови можна визначити як таку, що за інтенсивністю використання «чорного PR» та адміністративного ресурсу перевищила місцеві вибори 2020 та 2015 років і є співставною з мерськими виборами 2010 року у Харкові. 

Не менш скандальним виявився і ендшпіль виборів із визначенням результатів, який ознаменувався масовими розбіжностями між даними у протоколах ДВК, наданих спостерігачам, і офіційними результатами по дільницях, які були враховані територіальними виборчими комісіями. 

Можливі фальсифікації при підрахунку та перекидання голосів інших кандидатів на користь Ігоря Терехова знижують легітимність результатів голосування в очах суспільства попри великий відрив переможця від інших кандидатів. Можна навіть стверджувати, що іміджево саме Терехову ця ситуація зашкоджує найбільше: інші кандидати отримали зручний аргумент для виправдання своїх низьких результатів, апелюючи до теми «вкрадених голосів», тоді як досить очікувана перемога Терехова тепер дискредитована (хоча й поки що без юридичних наслідків для нього). 

Також суттєвим фактором зниження суспільної легітимності інституту виборів та їхніх результатів є вкрай низькі показники явки (28,29%). Відповідно, результат переможця в абсолютних величинах голосів (146 240) є меншим, ніж це було у Генадія Кернеса в 2020 та 2015 роках (195 044 та 318 556 відповідно). Фактично, нинішній результат Терехова є співставним із показником Кернеса в 2010 році (130 352 голосів, при тому, що це було 29,3%, а не 50,6%, як зараз). Загалом, тенденції абсентеїзму в Харкові та всій Україні посилюються майже з кожним електоральним циклом і проявляються особливо гостро саме на місцевих виборах. 

Можна припустити, що додатковими факторами впливу на зниження активності виборців стала не лише пандемія, але й сам характер досить брудної електоральної кампанії з надмірним використанням «чорного PR» та адмінресурсу. На цьому тлі, й, враховуючи, передусім, «повернення фальсифікацій» результатів голосування як ганебного проблемного питання до українського порядку денного, особливо рельєфно ризикованими та поверхневими виглядають будь-які заклики до негайного впровадження електронного голосування як панацеї від абсентеїзму (особливо в умовах пандемії). Тим більше, що досвід нещодавніх парламентських виборів у Росії засвідчив, що електронне голосування може використовуватися діючою владою задля online-фальсифікацій та викривлення реального волевиявлення виборців.

Рекомендації

1. Перебіг передвиборної кампанії (як офіційної агітаційної кампанії в жовтні, так і де-факто – протягом усього 2021 року) відзначався значним використанням адміністративного ресурсу з боку команди діючого посадовця Ігоря Терехова, і, відповідне, вкотре актуалізував проблему нерівності можливостей провладного кандидата та усіх інших. Ця нерівність проявлялася майже в усіх сферах – від функціонування ринку зовнішньої реклами в Харкові до особливостей висвітлення кампанії комунальними ЗМІ та офіційним сайтом міської ради.

В цьому контексті видаються доцільними нормативно-правові зміни за наступними напрямами:

• Детально регламентувати у законодавстві подібно до поняття «передвиборної агітації», яке поширюється на діяльність кандидата після його офіційної реєстрації, й «політичну рекламу» суб’єктів (не лише політичних партій, як це випливає з її чинного визначення у Законі України «Про рекламу», але й потенційних кандидатів, політиків, держслужбовців тощо).

• Протягом усього виборчого процесу державним та комунальним ЗМІ, сайтам органів державної влади, рад та інших органів місцевого самоврядування, офіційним ресурсам комунальних підприємств заборонити розміщувати будь-яку інформацію з ознаками агітації «за» чи «проти» електоральних суб’єктів, зокрема, й з висвітлення діяльності осіб, які є кандидатами на відповідних виборах.

• Окреслена в попередньому підпункті проблема нерівномірного висвітлення діяльності кандидатів-посадовців та усіх інших насправді є аспектом більш широкого питання: яким чином під час виборчого процесу відокремити два амплуа особи – як кандидата та як представника влади? Саме відсутність належної регламентації, перш за все, заборон для кандидатів-посадовців створює правове підґрунтя для зловживань адмінресурсом. Окрім належної регламентації, яка б унеможливила камуфлювання «передвиборної агітації» під «виконання посадових обов’язків», доцільно розглянути опцію законодавчого зобов’язання кандидатів – ТОП-посадовців (зокрема, діючих міських голів) йти у відпустку на час передвиборної кампанії.

2. Принцип рівних можливостей для претендентів на посаду голови громади напряму стосується й фінансового аспекту та розміру передвиборчої грошової застави, яку мають вносити кандидати. На цих виборах обсяг застави (яка повертається лише переможцю) склав понад 271 тисячу гривень (майже дві річні середні зарплати громадянина України з урахуванням оподаткування). При цьому, функція «грошової застави», за задумом, полягає в захисті від «технічних кандидатів». У той же час, ця кампанія показала, що деякі з зареєстрованих кандидатів, судячи з їхньої публічної активності, мали всі ознаки того, щоб найменуватися «технічними», а для їхніх «роботодавців» витрати на заставу, вочевидь, не є суттєвим. Відповідно, видається за доцільне запровадження альтернативного захисного механізму – не високої грошової застави, а збору певної кількості підписів виборців для реєстрації кандидатом. Такий альтернативний механізм є більш демократичним (з огляду на принцип рівності можливостей), і, можливо, ускладнить використання політичних технологій, пов’язаних із висуванням «технічних кандидатів».

3. Міністерство цифрової трансформації України періодично звітує про вкрай високі позиції країни (від ТОП-50 до ТОП-20) у різноманітних рейтингах діджиталізації державних послуг. Водночас, діджиталізація виборчого процесу та його інформаційна відкритість для громадян залишається вкрай низькою, що яскраво проілюстрував кейс із розбіжностями в протоколах ДВК. Досі, ані на вкладці «Місцеві вибори» на сайті Центральної виборчої комісії, ані на сторінці Харківської міської територіальної виборчої комісії неможливо ознайомитися з протоколами дільничних виборчих комісії. Хоча на парламентських та президентських виборах протоколи додаються на сайт ЦВК одночасно з їхнім затвердженням, і вже вночі після дня голосування громадяни можуть ознайомитися з результатами з перших дільниць, які завершили підрахунок голосів. Подібна невідповідність підходів до місцевих та загальноукраїнських виборів йде врозріз з заявленими владою деклараціями і про діджиталізацію, і про децентралізацію. Вважаємо за необхідне виправити цю ситуацію до наступних місцевих виборів, тим більше, що подібні заклики щодо розширення інформаційно-аналітичної системи «Вибори» до рівня ДВК надходять не лише від експертного середовища, але й від самої Центральної виборчої комісії.

4. Вибори міського голови виявили досить абсурдну прогалину Виборчого кодексу – відсутність вимоги до кандидатів у мери міста мати передвиборну програму. Подібна вимога існувала по відношенню до кандидатів у народні депутати в одномандатних округах (за минулої електоральної системи), вона ж передбачена чинним Виборчим кодексом для кандидатів у президенти та для партій, які висувають кандидатів до Верховної Ради або до місцевих рад. Тобто, наявність програм передбачена Виборчим кодексом для усіх рівнів балотування, окрім кандидатів на посаду голови громади. При цьому має місце певна неузгодженість законодавства: частина 3 статті 47 Виборчого кодексу передбачає, що Центральна виборча комісія оприлюднює на своєму сайті низку документів, до яких входять і «передвиборні програми кандидатів чи суб’єктів їх висування, а при проведенні загальнонаціональних виборів – також автобіографію кандидата». З цього формулювання можна зробити висновок, що на місцевих виборах кандидати на посаду голови громади мають представити програми, які будуть оприлюднені на сайті ЦВК. Водночас, у переліку документів, які кандидати на посаду голови громади подають до територіальної виборчої комісії (стаття 224), програма відсутня. Вважаємо за доцільне при внесенні змін до Виборчого кодексу додати норму про наявність програми (та деталізацію вимог до неї) до статті 224.

5. Хоча де-юре кандидати на посаду мера не мають програм, де-факто вони в своїй агітаційній кампанії публічно презентують певні документи з ідеями, обіцянками та тезами, які номінують своїми «програмами». І тут виникає інша правова колізія, яка значно обмежує можливості для публічної експертизи цих програм і надання виборцям об’єктивної кваліфікованої оцінки. Стаття 57 Виборчого кодексу («Обмеження щодо ведення передвиборної агітації») містить наступну заборону для ЗМІ: «Засобам масової інформації, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам під час виборчого процесу у своїх матеріалах і передачах, не обумовлених угодами, укладеними відповідно до вимог частини третьої статті 55 і частини другої статті 56 цього Кодексу, забороняється агітувати за або проти кандидатів, партій (організацій партій), оцінювати їхні передвиборні програми або надавати їм перевагу в будь-якій формі». Таким чином, складається ситуація, коли ЗМІ можуть «оцінювати передвиборні програми» лише в рекламних цілях («обумовлених угодами» про агітаційні матеріали, оплачені з фонду кандидата), однак, не можуть (особисто або дозволяти це запрошеним гостям-експертам) надавати об’єктивну оцінку програмам та порівнювати їх. При цьому, де-юре «програм» немає, однак незалежна публічна оцінка того, що самі кандидати позиціонують як свої «програми», постає порушенням Виборчого кодексу. Вважаємо за доцільне внести відповідні зміни, вилучивши з тексту 57-ї статті слова «оцінювати їхні передвиборні програми». 

Повний текст дослідження у форматі pdf – Позачергові вибори Харківського міського голови. АЦ Обсерваторія демократії.

Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».