Нові вимоги до статутів громад: чого бракує основному документу Харкова

9 травня 2024 року Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування», який розширює форми та механізми участі громадян у місцевому самоврядуванні та встановлює вимогу щодо обов’язкового їх закріплення у статутах громад. Враховуючи перспективу близького набрання ним чинності, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив законодавчі нововведення та розробив рекомендації щодо приведення у відповідність до них Статуту Харківської міської громади. 

Новоприйнятий Закон та статути громад

Статут громади вперше був введений до українського законодавчого поля ще у 1997 році Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначив статут основним локальним нормативно-правовим актом, який має вищу юридичну силу щодо інших рішень органів місцевого самоврядування та затверджується місцевою радою задля узгодження окремих положень Конституції України та інших законів відповідно до особливостей громади. Згідно Закону, статут має містити порядок організації роботи місцевих рад та форми реалізації жителями народовладдя. 

Понад чверть століття українське законодавство не зобов’язувало місцеві ради приймати статути та не надавало чітких критеріїв їхнього змісту. Тому, весь цей час керівництво громад на власний розсуд вирішувало, чи потрібен статут громаді та яким змістом він буде наповнений. 

17 травня прийнятий парламентом Закон був направлений на підпис президенту (на цей процес законодавство виділяє йому 15 днів). Після чого, Закон має бути оприлюднений або повернений до Верховної Ради для повторного розгляду з пропозиціями та запереченнями президента, що малоймовірно через його абсолютну підтримку у парламенті (за нього проголосувало 317 народних депутатів). 

Закон «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» зобов’язує місцеві ради громад до 1 січня 2027 року затвердити нові статути або привести у відповідність до нього вже існуючі. Верховна рада надала керівництву громад доволі великий час на розробку статуту (2,5 роки), що може спокусити місцеві ради ще досить надовго відстрочити цей процес. Саме тому слід нагадати, що розробка основного локального нормативно-правового акту має проходити із широким залученням громадськості, а це займе тривалий час. Отже, місцеві ради мають починати розробляти нові статути або переглядати вже затверджені з внесенням змін, визначених Законом, вже зараз, не чекаючи поки він набуде чинності, або, тим більше, 2025-го чи 2026 років. 

Новоприйнятий Закон визначає для місцевих рад 10 пунктів змісту, які є обов’язковими для статутів нового стандарту. Ми навели їх на інфографіці нижче.

Джерело: офіційний веб-портал Верховної Ради України 

Новоприйнятий Закон зафіксував визначення терміну «житель» як громадянина України, який зареєстрував своє місце проживання на території громади або фактичне місце перебування/проживання якого підтверджується довідкою про взяття на облік ВПО. Й, таким чином, прирівняв права ВПО з громадської участі до інших мешканців громади. Варто зауважити, що це питання має великий вплив на Харківщину як регіон, який станом на березень 2024 року має 528 тисяч зареєстрованих ВПО. 

Також Закон розширив права молоді (жителі, яким виповнилось 14 років), надав їй можливість, починаючи з 14 років, подавати електроні петиції (що раніше не було закріплено і місцеві ради самостійно регулювали вікові обмеження), та брати участь в інших формах народовладдя (місцевих ініціативах, громадських слуханнях тощо), які досі були доступні лише для повнолітніх осіб. 

Статут Харківської міської громади 

У зв’язку із тим, що Закон визначив обов’язкову структуру змісту статутів територіальних громад, місцеві ради тепер мають розробити повністю нові документи або привести у відповідність до нього вже затверджені. Оновити статут потрібно і Харківській міській громаді (востаннє зміни до нього міськрада вносила ще наприкінці 2015 року). Зокрема, керівництво громади зобов’язане розширити перелік форм народовладдя, додати їх опис і механізми реалізації та закріпити можливість молоді з 14 років брати участь у вирішенні питань місцевого самоврядування. Також, відповідно до Закону, міськрада у Статуті має зазначити основні документи планування розвитку громади (стратегію, плани розвитку громади тощо) і головні їх принципи. 

Чинний статут Харківської громади розміщено на офіційному сайті міськради, він включає 53 статті, які поділені на 8 розділів. Ми виокремили основні положення, яких бракує чинному Статуту для відповідності новим вимогам законодавства, та навели їх на інфографіці нижче.

Джерело: інфографіку складено на підґрунті нових критеріїв змісту статутів територіальних громад, визначених у Законі 

Чинний Статут вже містить частину критеріїв змісту, визначених новоприйнятим Законом. Втім, деякі його положення потрібно, як мінімум, доповнити та переробити. Насамперед, Статут містить не всі форми участі громадян у вирішенні питань місцевого самоврядування. Зокрема, відсутні пункти про участь жителів у плануванні і розподілі коштів місцевого бюджету, громадському оцінюванні діяльності органів місцевого самоврядування, у консультативно-дорадчому органі при міськраді та публічних консультаціях. 

Варто зауважити, що в переліку форм участі громадян у чинному Статуті є пункт про «інших, не заборонених законодавством формах здійснення місцевого самоврядування». Однак, опис механізмів реалізації цих форм участі, при цьому, відсутній (що ми вже зазначали в одному з наших попередніх досліджень). Зокрема, їх немає для публічних консультацій, громадського оцінювання діяльності органів місцевого самоврядування, участі жителів у плануванні та розподілі коштів місцевого бюджету, участі у консультативно-дорадчому органі при міськраді. Тому, керівництво громади зобов’язане додати механізми реалізації цих форм народовладдя до нової версії Статуту. Також міськрада має привести у відповідність до Закону опис механізмів реалізації вже зазначених у Статуті форм народовладдя (місцевих ініціатив, загальних зборів та громадських слухань тощо). 

Харківська міськрада має переглянути усі положення чинного Статуту відповідно до законодавчих нововведень. Зокрема, щодо можливості для молоді з 14 років брати участь у різних формах народовладдя (місцевих ініціативах, громадських слуханнях, публічних консультаціях, електронних петиціях тощо), вікові обмеження якої, виходячи з чинного Статуту та його додатків, або взагалі не визначені міськрадою, або ці форми доступні лише для повнолітніх. 

Також новоприйнятий Закон деталізував механізм звітування депутатів та міського голови. До статтей щодо їх повноважень, міськрада має додати обов’язок звітувати перед мешканцями у тій формі, яка дасть можливість жителям поставити запитання, висловити зауваження та подати пропозиції. 

Міськрада, відповідно до Закону, у чинному статуті також зобов’язана деталізувати статті щодо «засад розвитку громади». Зокрема, додати перелік основних документів короткострокового, середньострокового та довгострокового планування розвитку громади (стратегія розвитку, генеральний план тощо) та принципів, на які має спиратись міськрада під час їх розробки. 

Для усіх форм участі громадян у новоприйнятому Законі парламентарі передбачили можливість їх реалізації в електронному форматі з використанням електронних підписів, що також має закріпити міськрада у новій версії Статуту Харківської громади. 

Висновки та рекомендації 

Статут є основним локальним нормативно-правовим актом місцевого самоврядування, з яким керівництво громади зобов’язане узгоджувати всі інші свої рішення. Він визначає права жителів у сфері народовладдя, обов’язки та засади роботи органів місцевого самоврядування. Втім, з появою в українському законодавчому полі в 1997 році і до сих пір місцеві ради розробляли та затверджували його на власний розсуд. 

9 травня 2024 року Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування», який визначив нові вимоги до статутів територіальних громад. Він зобов’язав усі місцеві ради привести у відповідність до нього вже існуючі статути або розробити нові до 1 січня 2027 року. 

З урахуванням вимог новоприйнятого Закону рекомендації щодо доопрацювання чинного Статуту Харківської міської ради включають наступні дії: 

• Додати до Статуту нові форми народовладдя: публічні консультації, громадське оцінювання діяльності органів місцевого самоврядування, участь жителів у консультативно-дорадчому органі при міськраді, участь у плануванні і розподілі коштів місцевого бюджету;
• Доопрацювати порядок реалізації усіх форм народовладдя згідно з вимогами нового Закону;
• Закріпити права молоді з 14 років брати участь у місцевих ініціативах, громадських слуханнях, публічних консультації, електронних петиціях тощо;
• Додати до Статуту ключові документи короткострокового, середньострокового та довгострокового планування і розвитку громади (стратегія, плани розвитку тощо), а також визначити їхні основні принципи;
• Закріпити можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення за допомогою електронних технологій;
• Закріпити порядок звітування голови громади та депутатів міської ради у формі, яка дозволяє жителям поставити питання, висловити зауваження та подати пропозиції.

Новоприйнятий Закон затвердив нові стандарти статутів громад та суттєво розширив можливості громадян у сфері народовладдя, також він встановив вимогу для керівництва громад визначити чіткі механізми реалізації усіх форм участі. До процесу оновлення Статуту Харківська міськрада має широко залучати громадськість, що допоможе не лише розробити якісний документ, але й покращити комунікацію між владою та громадою. Міській раді слід вже зараз почати роботу над оновленням чинного Статуту задля надання жителям можливості почати користуватись його позитивними нововведеннями якомога швидше. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».