«Напівпрозорі» ради»: чому механізми, закріплені в НПА, не працюють на практиці

В Україні наразі функціонує кілька десятків механізмів громадської участі у суспільно-політичному житті та процесі прийняття рішень у містах, передбачених нормативно-правовими документами різних рівнів: від Конституції до рішень органів місцевого самоврядування. Ці механізми відрізняються між собою за способами залучення, обов’язковістю застосування, деталізованістю і визначеністю процедури здійснення, ефективністю, частотою, зручністю і простотою використання.

Одним із факторів, який допомагає становленню вільного від корупції суспільства, є прозорість влади, зокрема, місцевої.

Задля визначення рівня імплементації інструментів громадського контролю та участі громадян в прийняті рішень, з урахуванням придатності їх використання, експерти Центру «Ейдос» ще в 2015 році розробили Методологію «Прозорі ради», аби допомогти місцевим радам унормувати свої документи, привести їх у порядок, відповідно до законодавства, створити нові, більш зручні інструменти для громадськості, журналістів та інших органів місцевого самоврядування та підвищити рівень імплементації законодавчих норм.

Зокрема, у 2018 році було проаналізовано роботу органів місцевого самоврядування (міських та обласних рад), а саме: Івано-Франківської, Полтавської, Рівненської та Чернігівської.

В ході дослідження було з’ясовано, що закріплені норми не в повній мірі забезпечують можливість здійснення громадського контролю та участі громадян в прийнятті рішень на рівні нормативно-правових актів (регламентів, статутів, положень тощо) органів місцевого самоврядування.

Після цього було проведено аналіз, який також показав, що закріплені норми не завжди імплементовані належним чином.

Фахівці аналізували різні положення, статути та інші документи, визначали, наскільки вони відповідають законодавству і чи є зручними у користуванні. Дані було отримано шляхом інформаційних запитів та моніторингу офіційних сайтів міських та обласних рад, опитування, а також спостереження. За результатами дослідження було напрацьовано ряд рекомендацій для органів місцевого самоврядування.

Якби це парадоксально не звучало, але найбільшим спротивом реформам у сфері місцевого самоврядування виступають саме органи місцевого самоврядування.

За словами керівниці Відділу доступу до інформації Дарії Юрчик, завдання органу, який забезпечує виконання того чи іншого закону, прописати чіткий механізм, алгоритм, який забезпечив би успішне виконання закону на практиці.

Експерт зазначає, що саме збій в системі є причиною того, що закріплені на рівні НПА норми по факту не працюють у повній мірі або не працюють взагалі.

«Наприклад, в регламенті та чи інша норма може бути прописана, але відповідних функцій на певну особу не покладено. Тобто, за жодним працівником у посадових обов’язках це не закріплено. Окрім того, немає політичної волі для виконання. Часта проблема – закони приймаються «для галочки». «Лайтові» рішення публікуються, а рішення, наприклад, про виділення земельної ділянки – ні. Депутати сподіваються, що ніхто цього навіть не помітить», – зазначає вона.

Також має місце ситуація, коли при оцінці механізму подання та розгляду місцевої ініціативи на рівні НПА показник досягає 79,2%, а імплементація на нульовому рівні.

«Може бути, що порядок визначений на рівні НПА, проте, на сайті інформації про це немає жодної. Тобто, поки людина не почне шукати інформацію самостійно – вона ніяким чином про це не дізнається. До прикладу, протилежна ситуація із імплементацією ЗУ «Про доступ до публічної інформації». Інструкція та необхідна інформація є скрізь і для громадянина не створює складності її знайти та скористатися. Про подання ініціативи інформації на сайтах міських та обласних рад немає. Рада по цьому компоненту не проводить жодної просвітницької кампанії», – пояснює експертка.

Щодо динаміки змін, Дарія Юрчик зазначає, що з 2015 по 2018 роки перевірялися лише НПА. Тобто, наскільки прописані норми відповідають чинному законодавству та можуть використовуватися у сучасних реаліях. А аналізу, наскільки це виконується по факту, не проводилося.

«Щодо динаміки прозорості рад, то перший зріз у 2015 році показував 12%, у 2016 році вже було 44%, а зараз – понад 70%, що, безумовно, демонструє позитивні зміни. Загалом по радам очікування до жовтня 2019 року – збільшити показники в середньому по областям на 15%. Якщо по трьом критеріям – є можливість підвищити на 37% (у разі аналізу компоненту про зручність у використанні, – ред.)», – зазначає Дарія Юрчик.

Окрім того, попри різноманіття механізмів залучення мешканців до міського управління, є високий рівень недовіри та апатії містян у питанні громадської участі. Для розуміння рівня ефективності наявних методів залучення необхідний регулярний моніторинг та оцінка практик впровадження і використання цих механізмів.

Доступ на засідання міськради

Задля ефективної імплементації законодавчих норм, необхідна перевірка, наскільки на місцевому рівні виконуються норми, передбачені законодавством. У громадян наразі є інструменти контролю за органами місцевого самоврядування, але, по факту, суспільство стикається з перепонами, коли вони не можуть сповна використовувати свої права, бо ці норми не імплементовані. Так, у частині доступу громадян на сесії ради, існують випадки, коли громадянам відмовляють надати доступ.

Наприклад, коли в обласній раді Полтави проводився ремонт, для сесій вони використовували приміщення різних рад в області.

«Таким чином, засідання були виїзними, в приміщеннях, в яких просто фізично не вистачало місця», – каже місцевий координатор.

У Чернігівській міській раді громадяни, які хотіли потрапити на засідання, стикалися з іншою перепоною.

«Доступ громадян до приміщення міської ради абсолютно вільний, але для того щоб бути присутнім на засіданні постійної депутатської комісії, треба написати заяву на ім’я голови комісії. При цьому, на сайті ради інформації про це немає. І потім комісія приймає рішення, пускати людину чи ні», – зазначає місцевий координатор.

Також існує проблема недостатньої обізнаності громадян про свої права та невміння працювати з інформацією.

«Тобто, замість того, щоб перед тим, як йти на засідання, зайти на сайт, люди напряму йдуть у раду», – зазначають місцеві координатори.

Дослідження показало, що є дуже багато проблемних моментів, які виступають перепоною українському суспільству розвиватися і рухатися демократичним шляхом.

На рівні нормативно-правових актів у зазначених областях показник доступності механізму подання та розгляду місцевої ініціативи дорівнює 79,2%, а рівень імплементації – 0,0%, тобто чинна норма не виконується на практиці взагалі.

Також було проаналізовано доступність механізму ініціювання громадських слухань. На рівні закріплення в НПА механізм оцінено у 91,7%, а показник імплементації дорівнює 29,2%. Дієвий механізм запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на законодавчому рівні досягає показника 71,9%, але виконується на практиці лише на 15,6%. Оприлюднення проектів рішень ради на рівні НПА досягає 93,8%, а по факту виконується на 56,3%. Показники оприлюднення рішень виконавчого комітету ради – 83,3%, а імплементація – на рівні 50,0%. Доступний механізм подання та розгляду електронної петиції – 93,8% і 75,0% відповідно, оприлюднення рішень сесії ради – 84,4% і 68,8%, оприлюднення результатів поіменного голосування – 75,0% і 65,6%, звітування депутатів ради перед членами територіальної громади – 68,8% та 50,0%. Щодо оприлюднення проектів рішень виконавчого комітету ради, то на рівні НПА – 66,7%, а імплементація дорівнює 41,7%, оприлюднення протоколів, висновків та рекомендацій депкомісій – 50,0%, імплементація на рівні 34,4%.

Протилежна ситуація із доступом громадян на пленарні засідання ради: рівень імплементації  96,9%, хоча на рівні НПА – 81,3%, доступ громадян на засідання постійних депутатських комісій ради – 75,0%, а по факту – 90,6%, звітування міського голови перед членами територіальної громади – 71,9%, імплементовано на 87,5%.

Важливо також наголосити на існуючих ризиках. Адже відсутність норми на рівні НПА, зумовлює залежність від політичної волі і вставить в залежність від конкретної особи. Вона звільняється – правило перестає працювати. Депутати не хочуть, щоб хтось був присутній на засіданні депкомісії – вони по ходу змінюють правило.

Як підвищити рівень імплементації законів та «прозорість» рад?

Загалом, порівнюючи ситуацію 2015 і 2018 років, прослідковується позитивна динаміка.

Та все ж, часто виконавчі органи нехтують виконанням прямих норм законодавства, яке було суттєво вдосконалено протягом останніх років.

Задля підвищення рівня імплементації законодавчих норм, експерти «Прозорих рад» рекомендують прописати чіткий порядок доступу громадян на засідання постійних депутатських комісій та засідання ради. Також забезпечити безперешкодний доступ громадян на засідання постійних депутатських комісій, зокрема без необхідності обґрунтовувати та пояснювати, що це право гарантується їм законом.

За потреби – поліпшити навігаційну доступність сайту, щоб спростити для користувачів процес пошуку інформації, зокрема результатів поіменного голосування.

Комісії, на яку покладено функцію надання роз’яснень та рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками – довести до відома депутатів ради інформацію щодо передбаченої чинним законодавством можливості звернутися у разі наявності конфлікту інтересів до відповідної комісії для отримання роз’яснень щодо дій в конкретній ситуації.

Підготовлені роз’яснення та рекомендації мають відповідати нормам чинного законодавства та методикам і роз’ясненням НАЗК.

Також зауважимо, що завчасне оприлюднення повного порядку денного сесії ради та текстів проектів рішень, є не тільки інтересом громади, а й необхідним засобом подолання корупції.

Нехтування цими рекомендаціями у підсумку створює ситуацію, коли законодавчо прописані норми часто або виконуються не в повній мірі, або не виконуються взагалі. Депутати часто самі не читають закони, а громадськість не знає про свої права.

Довідково: Матеріал підготовлений в рамках Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні (EU Anti-Corruption Initiative) – найбільшої програми підтримки України з боку ЄС в сфері боротьби з корупцією. Програма фінансується ЄС та співфінансується і впроваджується Данською агенцією з міжнародного розвитку (DANIDA).