Місцеві бюджети в умовах війни: стан виконання в сільських громадах Харківщини

Найбільш постраждалою категорією громад Харківської області виявилися сільські, дві третини з яких перебували в тимчасовій окупації. Про те, як це позначилось на їхньому бюджетному процесі, а також про рішучий контраст із «газоносними» сільськими громадами – в заключній частині дослідження Аналітичного центру «Обсерваторія демократії». 

Рівень наповнення та здійснення видатків за дві третини року 

З 56-ти територіальних громад Харківської області статус сільських мають 13, і це найменш численна категорія громад. Кількість населення за довоєнною статистикою в них коливалася від 4,5 тисяч осіб у найменшій Куньєвській громаді (Ізюмського району) до 13,5 тисяч у Липецькій (Харківського району). 

І відносно власних масштабів саме сільські громади зазнали найбільш катастрофічної шкоди: у деокупованих ще навесні громадах поблизу Харкова (Вільхівська, Циркунівська) зруйновано до 90% будівель, а загалом із початком повномасштабного вторгнення десятки сільських населених пунктів на Харківщині були повністю знищені. 9 із 13-ти сільських громад області перебували в тимчасовій окупації, статус однієї з них (Петропавлівської Куп’янського району) досі під питанням – на deepstatemap село віднесено до «сірої зони». 

Зрозуміло, що це не могло не позначитися на місцевому бюджетному процесі. Маркером тут слугують відсотки виконання планових видатків – у 9-ти громад, що перебували в тимчасовій окупації, ці відсотки коливаються від 10% (Липецька) до 29,8% (Оскільська). І більша частина цих видатків йшла на сферу освіти: тобто, багато в чому видатковий аспект бюджетного процесу зводився до надходження з держбюджету освітньої субвенції і нарахування зарплат вчителям.

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Водночас, у 4-х сільських громадах, які були відносно віддаленими від бойових дій, ситуація протилежна: у Наталинській і Старовірівській громадах (Красноградського району) зафіксовано значне перевиконання дохідної частини бюджету (79% і 78% від річного плану за дві третини року), у Біляївській та Олексіївській (Лозівський район, прилеглі до міста Первомайській) – доволі збалансоване планове виконання за доходами та видатками. 

Окрім відсотків, для розуміння специфіки цих громад варто проаналізувати абсолютні величини надходжень та їх освоєння. Наприклад, відносно невеликі відсотки видатків у Наталинській та Старовірівській громадах не повинні вводити в оману: справа в тому, що сам річний план у цих громадах передбачав великий бюджетний дефіцит, а через законодавчі обмеження по здійсненню певних видів капітальних видатків у воєнний час, ці кошти неможливо було освоїти. 

Загалом, саме Наталинська і Старовірівська громади викликають найбільшій інтерес через обсяг своїх бюджетів. За перші 8 місяців 2022 року до їхніх бюджетів вже надійшло 140 та 104 мільйони гривень відповідно. А заплановані річні обсяги видатків цих громад – 220 та 211 мільйонів. 

Для розуміння масштабів – це вдвічі більше, ніж заплановані видатки Південноміської, та приблизно на рівні Люботинської та Мереф’янської міських громад. І це при 6-ти тисячах мешканців у Наталинській та Старовірівській громадах – тобто, якщо розраховувати для усіх громад області параметр «обсяг видатків на душу населення», то ці дві були б явними лідерами. 

В обох випадках запорукою заможності громад є Хрестищенське газове родовище. А на прикладі Наталинської ТГ добре видно, як деякі «газоносні» громади через наявність корисних копалин отримують подвійний ефект – не тільки рентну плату за видобування, а й значні зарахування 64% ПДФО співробітників розташованих у себе підприємств нафтогазової промисловості. Зі 140 мільйонів вже отриманих Наталинською громадою в 2022-му році доходів – 89 млн. грн. склали саме ПДФО, і ще майже 17 млн. безпосередньо газова рента. 

В Старовірівській громаді співвідношення трохи інакше: зі 104-х мільйонів усіх доходів, включно з трансфертами – більше половини, 56 мільйонів склала рентна плата за видобування газу і газового конденсату. 

Власне, «газоносними» є й Біляївська та, меншою мірою, Олексіївська громади. Зі вже отриманих 57-ми мільйонів – 18 мільйонів бюджету Біляївської громади принесла газова рента (філія «Шебелинкагазвидобування» – Єфремівський газопромисел). У Олексіївської громади ці надходження є дещо скромнішими – майже 5 мільйонів гривень із загальної суми в 47 мільйонів. 

Структура та динаміка бюджетного процесу 

Окрім газової ренти (в громадах, яким пощастило з родовищами на своїй території), а також зарахувань 64% ПДФО, в структурі власних доходів сільських громад Харківщини доволі стандартний набір – єдиний податок з фізичних осіб та з юридичних осіб сільськогосподарських товаровиробників (IV група), земельний податок і орендна плата. 

Але в більшості сільських громад у 2022 році офіційні трансферти з держбюджету превалюють над податковими надходженнями. Найбільшим трансфертом (як і в інших категоріях громад) є освітня субвенція, що покриває (не завжди повністю) видатки на загальний середній та дошкільний рівні.

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

Як видно з діаграми, у 8-ми сільських громад в структурі джерел наповнення місцевого бюджету трансферти переважають над податковими надходженнями. Причому всі 8 «дотаційних» громад перебували в тимчасовій окупації. Певним виключенням із такої закономірності є кейс Вільхівської громади (примикає до кільцевої дороги на схід від Харкова): на території громади, що була деокупована в травні і зазнала значних руйнувань, зареєстровано декілька великих підприємств, які продовжили сплачувати ПДФО за співробітників – відповідно, в її структурі податкові надходження мають більшу питому вагу. 

Що стосується структури видатків сільських громад, то вже було зазначено про фактичну відсутність можливості у громад, які перебували в окупації, здійснювати планові видатки, окрім нарахувань зарплат (переважно вчителям та співробітникам органів місцевого самоврядування). А от кейси Наталинської, Біляївської та Олексіївської громад, на території яких не було бойових дій, виявили досить цікаву тенденцію. 

В усіх трьох сільських бюджетах дуже високий відсоток видатків проходить за статтею «Вищі органи державного управління, органи місцевої влади та місцевого самоврядування». В Наталинській громаді цей показник склав 32,3% від усіх вже здійснених витрат у кошторисі, в Біляївській – 30,3%, в Олексіївській – 27,6%. Загалом, ці показники підкреслюють актуальність окремого дослідження теми видатків на утримання апарату управління громад в умовах війни. 

Що стосується помісячної динаміки бюджетного процесу за перші 8 місяців 2022-го року в сільських громадах, то вона, фактично, повторює аналогічні графіки селищних та міських громад Харківщини. Максимальний сумарний дохід прийшовся на лютий і повторно поки що не був досягнутий, найбільший «обвал» стався у березні-квітні, зростання – у травні-червні, а потім знову спад – у липні і серпні (який цілком може бути пов’язаний з особливостями навчального року, надходженням освітньої субвенції та нарахування виплат вчителям).

Джерело: діаграму складено на основі даних із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України. 

З одного боку, цілком обґрунтовано можна сподіватися на покращення бюджетних показників в осінні місяці у зв’язку зі звільненням частини сільських громад, які перебували в окупації навесні та влітку. Але з іншого – відновлення життєдіяльності зруйнованих сільських громад виглядає більш складним процесом, ніж у випадку міст. Бо навіть у дуже постраждалих від російської агресії містах на кшталт Ізюму не стоїть питання, чи буде місто існувати і надалі. Тоді як десятки сіл на Харківщині, фактично, залишились лише на картах, а в реальності словосполученню «населений пункт» вони вже не відповідають, і невідомо, чи повернеться колись до таких зруйнованих та безлюдних сіл життя. 

Висновки 

Зазвичай, до сільських громад прикуто менше уваги, ніж до міських, хоча саме селам (відносно їхнього масштабу) було завдано найбільшої шкоди в ході бойових дій. Безумовно, це позначилось і на бюджетному процесі: середньозважені відсотки виконання бюджетів в усіх 13-ти сільських громадах регіону за перші 8 місяців року склали 54% за дохідною частиною та 35% за видатками. Для порівняння в міських громадах ці показники становлять 54% та 40% відповідно, у селищних – 56% та 44%. Тобто, найбільш відчутним є недовиконання саме планових видатків у сільських громадах. Частково це пояснюється тим, що 9 із 13-ти сільських громад Харківщини перебували в тимчасовій окупації (деякі були звільнені в травні, деякі – в вересні) – ані у міських, ані у селищних громад регіону не було такої великої частки захоплених громад. 

Зважаючи на масштаби руйнувань, об’єктивно у випадку деяких громад виникає дилема щодо доцільності їхнього самостійного адміністративного існування або ж приєднання до сусідніх більших громад. Наприклад, таке питання доцільно розглядати у випадку зруйнованої Циркунівської громади, яка примикає до кільцевої Харкова, а де-факто і так була частиною Харківської агломерації. Видатки на утримання апарату управління і власних органів місцевого самоврядування в маленьких зруйнованих громадах, з яких виїхала більшість населення, можуть бути завеликими і, можливо, справді доцільніше принаймні тимчасово адміністративно приєднувати їх до сусідніх міст. 

На контрасті з деокупованими населеними пунктами, в чотирьох інших сільських громадах області (Наталинська, Старовірівська, Олексіївська, Біляївська) ситуація з наповненням і виконанням бюджету виглядає цілком нормальною. Особливо це стосується Наталинської (зібрано 79% від річного плану доходів за перші 8 місяців) та Старовірівської (78%) громад Красноградського району – при збереженні нинішнього темпу надходжень за підсумками року тут може бути зафіксовано перевиконання дохідної частини бюджету. При тому що заплановані обсяги бюджетів у цих «газоносних» сільських громад і так були на рівні міських. Окрім рентної плати за видобування розташованих на території громад копалин (перш за все, природнього газу) та зарахування ПДФО співробітників підприємств нафтогазової промисловості, для цих громад стала сприятливою обставиною відміна реверсної дотації на час воєнного стану. Ще покращить ситуацію для місцевих бюджетів нещодавнє повернення акцизу на паливо, 13,44% якого надходитиме громадам. 

Загалом, наразі наявна вкрай велика диспропорція між бюджетними показниками різних співставних за чисельністю населення або площею громад області (це досить яскраво проявилося і в категорії сільських, і в селищних громадах). Можливо, ця ситуація в умовах війни потребує певного збалансування за рахунок тих чи інших інструментів горизонтального вирівнювання. Ключовий фактор диспропорції – родовища  природнього газу, розташування яких створило декілька кейсів формування громад за принципом «об’єднання навколо свердловини». Вже окреслюючи проблему ризиків «сировинного прокляття» в попередньому дослідженні селищних громад, варто ще раз наголосити на важливості раціонального використання коштів від газової ренти в цих заможних громадах. Зважаючи на, по-перше, можливість законодавчих змін і повернення усіх 100% нафтогазової ренти до держбюджету, та, по-друге, виснаження родовищ і вичерпність цього ресурсу, кошти повинні інвестуватися в майбутню економічну спроможність громади. Тобто, закладати фундамент «життя після закінчення газу», коли цих надприбутків у громади не стане, а не «проїдатися» в форматі, за якого третина надвеликого бюджету «громади-емірату» витрачається на утримання апарату управління. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».