Інформаційна відкритість Статутів та Положень про громадську участь у селищних громадах Харківського регіону

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» продовжує досліджувати інформаційну доступність Статутів територіальних громад Харківського регіону та Положень про різні форми громадської участі – локальних нормативних актів, які регламентують для мешканців громад практичну реалізацію залучення до місцевого самоврядування. На черзі – селищні громади. 

Відносно структури Статутів та переліку форм участі ми спиралися на «Методичні рекомендації щодо розроблення Статуту територіальної громади» Мінрегіону від 2019-го року. В означеному документі рекомендується практикувати та регламентувати в громадах як форми, які ми умовно називаємо «традиційними», так і більш сучасні партнерські та консультативні форми, які дають активніше залучення мешканців до управлінських процесів. Це – консультації з громадськістю, громадські ради та комітети при органах місцевого самоврядування, контрольно-наглядові громадські ради при організаціях, засновниками яких є органи місцевого самоврядування, громадські експертизи проектів рішень місцевої влади, участь у розподілі коштів місцевого бюджету. 

Наявність консультативно-партнерських форм в Статуті громади та Положеннях, за нашою методологією оцінки, дає громаді перевагу над іншими, у яких регламентуються лише «традиційні» форми: місцевий референдум, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, звернення громадян, органи самоорганізації населення, опитування громадськості, громадські слухання. 

Щодо методології оцінювання рівня інформаційної відкритості, вона докладно розписана в нашому матеріалі про відкритість міських громад. За відповідність кожному критерію з таблиці громаді нараховується 1 бал. Максимально громада може набрати 6 балів. А мінімально – 0 балів (якщо Статути та Положення на офіційному сайті громади відсутні або громада не має сайту). 

Розподіл селищних громад за рівнями відкритості 

В результаті аналізу сформувався розподіл громад за рівнями інформаційної відкритості, який відображено у інфографіці. Рівень відкритості громад, яким нараховано по 6 балів, вважаємо високим. Тих, яким нараховано по 4-5 балів, відносимо до середнього рівня. Громади, що набрали 1-3 бали – до низького рівня. А ті, що отримали 0 – до найнижчого рівня, інформаційно «закритих».

Громади високого рівня відкритості Статутів та Положень (6 балів) 

Критеріям цієї категорії відповідає лише одна Малинівська громада (і навіть вона – з зауваженнями). Її Статут легко знайти на сайті: є спеціальний розділ у лівому вертикальному меню. Статут затверджений у 2017-му році, а у його Розділі ІІ наводиться докладна регламентація форм безпосередньої громадської участі в управлінні громадою. Перелік цих форм (глава 2.4.) містить 9 пунктів. Серед них – одна консультативно-партнерська: громадські ради. Зазначено, що для неї є окреме Положення. 

Однак, такого Положення на сайті не виявлено. У лівому вертикальному меню сайту є розділ «Ради», який містить підрозділ «Молодіжна рада», а його зміст свідчить, що цей громадський орган працює: опубліковані звіти з його діяльності. Однак, Положення про Молодіжну раду тут немає, – розміщено лише Положення «Про iнiцiативну групу з підготовки установчих зборів для формування складу Молодіжної ради при Малинiвськiй селищнiй радi». 

Однак, є Положення про консультації з громадськістю – другу сучасну форму участі, яка практикується в громаді. Положення розміщено у розділі «Громадська участь» лівого вертикального меню. У цьому розділі також є Положення про ще 3 форми участі: про громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори громадян за місцем проживання. Розділ зручно структурований: має підрозділи для усіх означених форм участі, і у них розміщені відповідні Положення. 

Хоча для окремих форм участі Положень на сайті не розміщено, але для більшості – все ж є. Вони, а також Статут легко доступні для користувача, містять як «традиційні», так і новітні форми. Отже, відносимо цю громаду до інформаційно відкритих, хоча і зауважимо, що консультативно-партнерських форм має бути більше, ніж дві, і для кожної з них треба оприлюднити відповідні Положення. 

Громади середнього рівня відкритості Статутів та Положень (4-5 балів) 

До цієї категорії віднесено 2 громади: Сахновщинську (5 балів) та Новопокровську (4 бали). 

На сайті Сахновщинської громади у лівому вертикальному меню легко знайти Статут громади: він оприлюднений у однойменному розділі. Статут – «свіжий», затверджений у квітні поточного року. Очікування, що він відповідає Методичним рекомендаціям Мінрегіону і у ньому є сучасні форми громадської участі, виправдалися частково. Розділ ІІІ, де регламентуються форми участі, містить перелік з 9-ти пунктів. Однак, консультативно-партнерська форма серед них – всього одна (консультативно-дорадчі органи). 

Докладної регламентації форм участі статті Розділу ІІІ не містять: вони тут лише коротко роз’яснюються. Однак, в кінці Статуту в якості додатків зручно розміщені Положення про 4 форми: загальні збори громадян за місцем проживання, електронні петиції, громадські слухання, місцеві ініціативи. Що стосується консультативно-дорадчих громадських органів, то у ст.13 зазначається, що їх діяльність має регламентуватися окремими Положеннями. Але таких Положень пошуковиком сайту не виявлено. 

У Новопокровської громади сайт в лівому вертикальному меню містить підрозділ зі Статутом (у розділі «Офіційні документи»). Статут затверджений у березні поточного року. Він лише частково відповідає рекомендаціям Мінрегіону: зокрема, не містить додатків з Положеннями про форми громадської участі. Самі форми перелічені і досить докладно регламентовані у Розділі ІІ. Тут їх перелік (ст.2.4.2.) складається з 10 пунктів, і лише одна з форм – консультативно-партнерська (консультативно-дорадчі органи). Щодо майже усіх форм у відповідних статтях Розділу зазначається, що їх реалізація регулюється спеціальними Положеннями, які розробляє місцева влада. Але пошуковиком сайту цих Положень не індексується, і відповідних розділів немає. 

Громади низького рівня відкритості (1-3 бали) 

Таких громад – 11. По 3 бали набрали 3 громади (Близнюківська, Золочівська, Нововодолазька), По 2 бали – 6 громад (Борівська, Краснокутська, Печенізька, Слобожанська, Солоницівська, Шевченківська), по 1 балу присвоєно 2-м громадам (Зачепилівській та Коломацькій). 

Близнюківська громада на своєму сайті у лівому вертикальному меню має розділ «Про громаду»,  і у ньому розміщено Статут. Однак, він затверджений ще у 2007 році, і називається «Статут територіальної громади с-ща Близнюки, с.Інтернаціональне, с.Садове». Тоді як сучасна Близнюківська громада об’єднує 20 населених пунктів. 

У Розділі ІІ Статуту наводиться та коротко регламентується 10 форм участі (перелік складається з 11-ти пунктів, але 11-м, як і у деяких інших громад, розпливчасто значаться «інші» форми участі). А у ст. 80 визначаються засади функціонування ще однієї форми – органів самоорганізації населення. У ст.70 (де роз’яснюються «інші» форм участі) перелічуються (але не регламентуються) партнерсько-консультативні форми: комісії при органах місцевої влади, громадські ради, громадські експертизи. Наводиться також «оригінальна» форма – «загальноселищні толоки» (зі ст.68, у якій вона роз’яснюється, випливає, що це – прибирання території за ініціативою мешканців). Хоча, звичайно, навряд чи такий вид активности можна вважати участю в управлінні громадою. Положень про форми громадської участі внутрішнім пошуковиком сайту не індексується. 

У Золочівській громаді діють органи самоорганізації населення (вуличні комітети): у лівому вертикальному меню сайту є відповідний розділ, де розміщені їх списки. А Положення про комітети виявлено у іншому розділі – «Положення та програми» (підрозділ «Положення»). Також в ньому розміщені Положення про ще 5 форм участі (як «традиційних», так і консультативно-партнерських): місцеві ініціативи, загальні збори (конференції) членів громади, електронні петиції, Молодіжну раду при Золочівській селищній раді, «бюджет участі». 

А Статуту громади на сайті не розміщено: для нього немає відповідного розділу (підрозділу) і він не індексується пошуковою системою. 

На сайті Нововодолазької громади  розміщені Положення щодо деяких форм громадської участі, зокрема, і консультативно-партнерських. Їх досить легко знайти, хоча сайт побудований нестандартно (на платформі DOSVIT). Внутрішнім пошуком розділу «Документи» індексуються Положення про Молодіжну раду, Положення про бюджет участі, Положення про шкільний громадський бюджет, Положення про порядок проведення громадського обговорення. А Статут громади ані пошуком у розділі «Документи», ані у інших розділах не виявлено. 

На сайті Борівської громади Статуту не розміщено. А у підрозділі «Громадський бюджет» (розділ «Мешканцям» верхнього горизонтального меню) оприлюднено «Положення про громадський бюджет Борівської селищної територіальної громади». Також за допомогою пошуковика виявлено Порядок подання письмового звернення, у якому роз’яснюється, як мешканці можуть реалізувати цю форму участі. Набір регламентованих форм участі на сайті – мінімальний, і 2 бали громаді присвоєно лише за формальними ознаками: Положення є, і регламентує партнерську форму участі («громадський бюджет»). 

Схожа ситуація – на сайті Краснокутської громади. Для Статуту немає розділу (підрозділу), і він не індексується серед документів. А Положення щодо двох форм участі – є. У розділі «Електронні петиції» оприлюднено відповідне Положення. Також за допомогою пошуковика виявлено Положення про Молодіжну раду, яка створена при виконкомі селищної ради. Положення розміщено серед рішень селищної ради, як додаток до Рішення VIII сесії VIII скликання, яким була створена Молодіжна рада. 

На сайті Печенізької громади нелегко, але все ж можна знайти Положення про громадський бюджет (розміщено у підрозділі «Програми та положення», який входить до підрозділу «Офіційні документи» розділу «Діяльність», що у горизонтальному меню). Розділу (підрозділу) зі Статутом – немає. А пошуковиком сайт не обладнаний, отже, ані інших Положень, ані Статуту виявити не вдається. 

На сайті Слобожанської громади розділів (підрозділів) для Статуту та Положень немає. Внутрішнім пошуковиком Статут не індексується. Вдалося знайти Положення щодо консультативно-партнерської форми участі: «Про громадську комісію з житлових питань при виконавчому комітеті Слобожанської селищної ради». І ще одне  – щодо «традиційної» форми участі: «Про громадські слухання». 

У Солоницівській громаді сайт також не містить розділів (підрозділів) для Статуту та Положень. У розділі «Документи» Статут не індексується. А одне Положення щодо консультативно-партнерської форми участі виявлено. Це – «Положення про Молодіжну раду Солоницівської селищної ради». Воно розміщено у Рішенні №16 від 20.05.2021 р. XIV сесії селищної ради VIII скликання,  яким була створена Молодіжна рада і затверджено Положення. 

Шевченківська громада на сайті у лівому вертикальному меню має розділ «Положення», але Положень щодо форм громадської участі тут не розміщено. Розділу (підрозділу) для Статуту немає. Статут не було виявлено і за допомогою пошукової системи сайту. 

Щодо Положень про громадську участь – знайдено повідомлення зі стрічки новин від 15.04.2021 р. про те, що в цей день відбулося перше засідання Громадської ради, створеної при виконкомі 29 березня. Розглядалося питання про схвалення проекту Положення про неї. Але яким був результат – не повідомляється. Одне Положення все ж вдалося виявити шляхом пошуку – «Про громадську комісію з житловий питань при виконавчому комітеті Шевченківської селищної ради» (міститься у Рішенні виконкому № 26 від 24.03.2021р., яким воно було затверджено). 

У Зачепилівській громаді на сайті в верхньому горизонтальному меню є Розділ «Громада», а у ньому – підрозділ «Статут». Однак, він не містить документів. Статут громади виявлено лише за допомогою пошуковика сайту. Він затверджений у 2011-му році. Дуже коротка ст.7 (складається всього з 2-х пунктів) визначає можливість створення органів самоорганізації населення. У ст.14 стисло регламентуються загальні збори громади, у ст.15 – громадські слухання, у ст. 16 – місцевий референдум, а у ст.21-22 – дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб громади, а також – органів самоорганізації населення. 

Звертає увагу, що у Статуті означені статті не згруповані у спеціальний розділ (як зазвичай робиться). До того ж, загального переліку форм участі в окремій статті Статут не містить. Немає серед статей і тих, які б регламентували консультативно-партнерські форми участі. А Положень щодо громадської участі на сайті не індексується. 

На сайті Коломацької громади Статут розміщений у розділі «Селищна рада» верхнього горизонтального меню. Знайти його важко: контент структурований у вигляді стрічки новин, і для виявлення Статуту необхідно перегорнути декілька сторінок повідомлень. 

Статут розміщений не PDF-файлом, а завантажений безпосередньо на сайт: печатки селищної ради та підпису голови він не містить, – позначений лише рік прийняття – 2007-й. У ст.37 Розділу ІІІ зазначено, що «Коломачани мають право … безпосередньо брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в різноманітних формах прямого волевиявлення». Але з форм громадської участі в Статуті коротко регламентовані лише місцеві ініціативи (ст.39). А Положень про форми громадської участі пошуковиком сайту не індексується. 

Інформаційно «закриті» громади (0 балів) 

Ця група – найчисленніша: налічує 12 громад. 11 з них не розмістили на сайтах Статутів та Положень про громадську участь. А 1 громада (Безлюдівська) не має офіційного сайту. 

На сайтах Великобурлуцької, Височанської, Дворічанської,  Роганської, Чкаловської  громад немає розділів (підрозділів) для Статуту та Положень про громадську участь, а внутрішня пошукова система відповідних актів не знаходить. Сайт Савинської громади, окрім того, не обладнаний пошуковиком. 

У Донецькій громаді на сайті у розділі «Про Донецьку селищну раду» є підрозділ «Статут територіальної громади Донецької селищної ради». Але він – «порожній». Статут та Положення на сайті не індексуються. 

У Пісочинській громаді знайдено повідомлення зі стрічки новин про те, що 9 квітня 2019 року на XIX сесії VII скликання селищної ради розглядалося питання про створення Молодіжної ради. Але при спробі перейти за посиланням до рішень цієї сесії у розділі  «Рішення селищної ради» виникає «помилка 404»: яке рішення щодо Молодіжної ради було прийнято – невідомо. Положення про неї (та про інші форми участі), а також Статуту на сайті не виявлено. 

На сайті Старосалтівської громади виявлено лише Проект рішення місцевої ради «Про затвердження Положення про Громадський бюджет (Бюджет участі) Старосалтівської селищної ради». Але чи було це рішення прийнято і на якій сесії – невідомо: у тексті Проекту номеру сесії та дати немає, зазначено лише рік – 2020-й. 

Малоданилівська та Кегичівська громади мають по 2 версії сайтів: старі та нові. Але на жодній пошуковими системами не визначається ані Статутів, ані Положень про громадську участь, а відповідних розділів (підрозділів) немає. 

Висновки та рекомендації 

Серед селищних громад Харківської області виявлено численну групу інформаційно  «закритих» щодо Статутів та Положень про громадську участь громад. Громад, у яких на сайтах не індексується цих документів – 46,2% від загальної кількості (12 з 26-ти). Тоді як серед міських громад таких – всього 29,4% (5 з 17-ти). 

Навряд чи відсутність на сайтах 12-ти селищних громад Статутів та Положень є свідченням того, що їх не розробили в жодній з цих громад. Скоріше, це свідчить про низьку активність місцевої влади у сфері забезпечення транспарентності своєї роботи. 

Оприлюднення на сайтах локальних нормативних актів з залучення громадськості до місцевого самоврядування – актуальне завдання для представників органів влади таких громад, як в розрізі завдань реформи децентралізації, так і виконання вимог законодавства. 

А якщо в громадах Статути та Положення про громадську участь ще не розроблені, зробити це не є великою проблемою. Адже спеціально для цього Мінрегіоном створені Методичні рекомендації, де структура цих документів докладно розписана. Отже, розробка та оприлюднення Статутів та Положень – питання компетентності посадовців місцевого самоврядування та усвідомлення такої необхідності. 

У Статутах громад, які розмістили їх на сайтах, часто спостерігається мінімальна кількість консультативно-партнерських форм участі (у деяких – всього по 1-2 таких форм). Доцільно розширити перелік і регламентацію цих форм. Принаймні, збільшити їх кількість до тої, що рекомендує Мінрегіон. 

У громад, віднесених до низького рівня відкритості, спостерігається фрагментарне розміщення локальних нормативних актів на сайтах: немає або Статутів, або Положень про громадську участь. Подолати цю проблему неважко, якщо означені акти в громадах розроблені. Розміщення їх на сайтах підвищить рівень транспарентності місцевої влади. 

Оптимальним в плані інформаційної відкритості виглядає таке оприлюднення Статутів та Положень про громадську участь, коли вони розміщуються компактно: Положення містяться в кінці тексту Статуту в якості додатків до нього. Також логічно, щоб в громаді були розроблені і оприлюднені Положення щодо усіх форм участі з переліку, який наводиться у Статуті. Виключенням тут, звісно, є лише ті форми, які докладно регламентуються відповідними законами. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».