Громадські обговорення у громадах: як забезпечити легітимність та ефективність?

З’ясування наявних недоліків у нормативно-правовому та організаційному забезпеченні громадських обговорень, які проводяться у територіальних громадах, та вироблення підходів до підвищення ефективності цієї форми місцевої демократії стали предметом експертного обговорення «Громадські обговорення у громадах: нормативне та організаційне забезпечення легітимності», яке відбулося 31 липня.

Для визначення відмінностей поміж громадськими обговореннями, громадськими слуханнями, громадськими консультаціями Сергій Саханенко, професор кафедри публічного управління та регіоналістики Інституту публічної служби та управління НУ «Одеська політехніка», експерт Мережі UPLAN, провів аналіз нормативної бази. За його висновком, на відміну від громадських слухань, громадське обговорення відбувається з використанням спеціальних інтернет-платформ та не передбачає проведення зібрань учасників.

Як зауважив експерт, можна вишукувати нюанси поміж різних форм, відмінності, але практика на це особливо уваги не звертає. Фактично різними є лише методи комунікації органів публічної влади з громадянами, але роль і місце цих форм у системі врядування аналогічна — це форми представництва інтересів громадян щодо реалізації своїх прав у публічній сфері.

«Як на мене, ефективність громадських обговорень може бути оцінена не так з позиції частоти їхнього проведення, неухильного дотримання виражених думок жителів, скільки з позиції їхньої ролі в зниженні соціальної конфліктності, напруги на рівні територіальної громади. Тобто, завдання громадських обговорень — дати людям виговоритися, що само по собі призведе до зниження рівня конфліктності в громаді», — зазначив пан Сергій.

Проблема полягає в тому, що визначення «громадське обговорення» не закріплено законодавчо, підкреслила Олена Бойко, експертка Центру політико-правових реформ. У трьох підзаконних актах можна побачити, що це «процедура, спрямована на консультацію з громадськістю». Решта — лише згадування в законах чи підзаконних актах. Поряд із цим зустрічаються й інші терміни — «громадські слухання», «публічні консультації», «електронні консультації», «публічні слухання», щодо яких визначення є.

«На сьогодні серед основних проблем застосування консультацій, обговорень та інших форм місцевої демократії першочерговою є протидія військовій агресії росії. Наступне — це недостатня громадянська освіта. Ми розуміємо, що навчати демократії потрібно зі школи, щоб вміти, розуміти й мати можливість користуватися тими чи іншими інструментами. Певною проблемою для діалогу є також демотивація та громадянська пасивність», — зазначила експертка.

Важливо визначити й закріпити поняття, уніфікувати законодавство щодо демократії участі, хоча це й складний процес. Треба вивчити та впровадити кращі світові практики щодо консультаційних процедур. Також, на думку пані Олени, необхідно зберегти диференційований підхід до обрання форми проведення громадських обговорень, впровадити дієвий механізм консультаційних процедур та здійснювати моніторинг його ефективності. Звісно, важливими є інформаційні технології, але дуже важлива виваженість у їхньому впровадженні для того, щоб принцип демократії був дотриманий і процедури були легітимними.

Що стосується спроб уніфікації законодавства про публічні консультації, то, за словами експертки, вони були. Зокрема розголосу набув законопроєкт «Про публічні консультації» (№ 4254) через те, що він передбачає обов’язковість проведення публічних консультацій перед тим, як суб’єкт владних повноважень прийматиме те чи інше рішення.

Сфера застосування громадських обговорень зараз активно розширюється, зокрема щодо реалізації проєктів відновлення на місцевому рівні. На цьому наголосив Олексій Колесников, голова Всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення».

Дійсно, проблемне питання — те, що доводиться під кожний аспект, напрям обговорень розробляти свою нормативну базу, правила гри, що зокрема дезорієнтує громадськість.

На думку експерта, формальність підходу до громадських консультацій, обговорень значною мірою заважає розвитку цих інструментів. З одного боку, на рівні органів влади немає досвіду, культури належної організації консультацій, з іншого боку, є пасивність громадян.

Тому одна з порад експерта — орієнтувати органи влади на комплекс інструментів, бо в умовах людської пасивності однієї форми недостатньо. «Владі варто працювати над культурою того, як організовувати консультації, і громадськості — бути проактивнішою й професійнішою при підготовці пропозицій на консультації», — додав пан Олексій.

Баченням того, якими мають бути інструменти як для влади, так і для територіальної громади, поділився Юрій Ямковий, заступник виконавчого директора Одеського регіонального відділення Асоціації міст України. На його погляд, усі ці питання мають бути кодифіковані. Має бути зведення правил, якими повинні керуватися ОМС при призначенні обговорень, слухань, публічних консультацій тощо, та обов’язково повинні бути прямі імперативні норми щодо втілення рекомендацій або висновків за їхніми результатами.

«Ми всі розуміємо, що є складні питання, які виносити на громадські обговорення просто немає сенсу, бо громада непідготовлена. Але з питань, які важливі саме для мешканця територіальної громади, наприклад, містобудівна документація, детальні плани територій, треба проводити реальні громадські обговорення. Це, безумовно, підвищує авторитет влади, якщо вона в цьому зацікавлена. І кожен мешканець громади тоді буде розуміти, що таке громадське обговорення, для чого воно є, і що його голос важливий», — зауважив пан Юрій.

Максим Лукінюк, консультант з розвитку механізмів громадської участі Українського незалежного центру політичних досліджень, розповів про позитиви законопроєкту «Про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» (№ 7283).

Зокрема це обов’язковість ухвалення Статутів громад, посилення наявних інструментів громадської участі, таких як громадські слухання, місцеві ініціативи й загальні збори, а також те, що на рівень закону піднімаються такі інструменти, як публічні консультації, консультаційно-дорадчі органи, громадська експертиза, участь жителів у плануванні й розподілі місцевого бюджету.

У законопроєкті також вирішується питання внутрішньо переміщених осіб — пропонується надати визначення поняттю «житель громади» й через можливість зміни виборчої адреси долучити ВПО до життя громади. «Тобто, якщо ВПО змінила свою виборчу адресу на адресу, яка розміщена в громаді, автоматично вона стає жителем і тоді має право долучатися до певних форм громадської участі», — підкреслив Максим Лукінюк.

Лариса Шегида, голова ГО «Центр соціального партнерства» (м. Южне), нагадала про Рекомендацію Rec(2001) 19 Комітету міністрів Ради Європи «Про участь громадян у місцевому публічному житті», яка містить основні принципи політики демократичної участі на місцевому рівні. Перший з них — гарантувати громадянам право на доступ до чіткої, вичерпної інформації про різноманітні справи, що стосуються їхніх місцевих громад, і право висловлюватися про найважливіші рішення, які впливають на їхнє майбутнє.

Тобто люди мають бути обізнані, і це, за словами експертки, — велике завдання комунікаційної політики, яка має вибудовуватися на рівні кожної громади для того, щоб влада почула громадян, а громадяни почули владу.

«Другий пункт принципів — шукати нові способи піднесення громадської свідомості та спільно з громадами й ОМС сприяти культурі демократичної участі. Це, мабуть, головне, що має робити громадський сектор. Тому що сьогодні влада — окремо, громадяни — окремо, а от між ними має бути потужний громадський сектор, який має нести цю просвіту в маси й заповнювати прогалину», — наголосила пані Лариса.

Підбиваючи підсумки експертного обговорення, Андрій Крупник, директор ГО «Одеський інститут соціальних технологій», регіональний координатор Мережі UPLAN в Одеській області, зауважив, що озвучені пропозиції можуть стати дороговказом для подальшої діяльності законотворців, лідерів громадських інституцій та органів місцевого самоврядування. 

Захід організовано Центром політико-правових реформ, Одеським інститутом соціальних технологій за участі експертів Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст заходу є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів та не обов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду США.