01.02.2019

Форми та методи співробітництва «місто-село»

Сутність ідеї рурбанізації полягає в організації співробітництва між міськими та сільськими територіями на засадах взаємовигідної кооперації, розподілу повноважень, використання наявних переваг з метою наближення сільських територій до джерел концентрації інновацій, соціального та фінансового капіталу, інвестицій, до об’єктів соціальної, транспортної інфраструктури, притаманних міським поселенням, разом із більш активним залученням ресурсів, якими багаті сільські території, до процесів суспільного виробництва.

Таблиця 1. Чотири базові типи засобів організації міжмуніципальної кооперації в країнах ЄС*

Типи базових засобів організації міжмуніципальної кооперації	Сутність засобів організації міжмуніципальної кооперації
Напіврегіональний управляючий орган (Semi‐regional government)	Постійно функціонуючі організації з надійною репутацією, наділені повноваженнями щодо прийняття рішень, залучені в процеси планування та координації локальних політик
Організації з постачання послуг (Service delivery organisations)	Постійно функціонуюча організація в сфері постачання послуг інфраструктурного, адміністративного та іншого характеру
Договори з постачання послуг (Service delivery agreement)	Кооперація, заснована на договірних засадах, особливо в сфері надання послуг
Форум з планування (Planning forum)	Об’єднані мережі, які залучені в процеси планування та координації локальних політик

В різних країнах ЄС формуються різні переваги щодо використання форм і методів організації інтермуніципального співробітництва в форматі “місто-село”, які представлені в Табл. 2.

Таблиця 2. Характеристика профілів здійснення міжмуніципального співробітництва, включаючи формат “міська-сільська території”, в країнах Європи *

Країна	Профіль здійснення міжмуніципального співробітництва, включаючи формат “міська-сільська території”
Бельгія	Разом з суто міжмуніципальними угодами використовуються змішані публічні угоди і змішані публічно-приватні угоди (асоціації суто публічного характеру створюються муніципалітетами за вимогою законодавства)
Великобританія	Активно застосовуються змішані публічно-приватні угоди в процесі надання послуг (особливо при провадженні співпраці “центр-периферія”); створені регіональні публічно-приватні мережі соціально-економічного та просторового планування. Центральна влада сприяє розвитку міжмуніципального співробітництва.
Іспанія	Переважає створення міжмуніципальних одно- та багатоцільові асоціацій (співдружностей – mancomunidades). Постійно зростає кількість змішаних громадських організацій (консорціумів – consortia)
Італія	Переважають чисті незмішані форми міжмуніципальної співпраці в рамках надання послуг єдино- та багатоцільового призначення (конвенції, угоди, консорціуми, спілки). Змішана публічно-приватна співпраця у сфері соціально-економічного розвитку (місцеві пакти). Є вдалі приклади укладених договорів про співпрацю муніципалітетів.
Нідерланди	Для надання послуг активно працюють суто міжмуніципальні організації. Обмежена кількість змішаних громадських організацій та мереж.
Німеччина	Широко використовуються класичні незмішані міжмуніципальні форми співпраці; але також є змішані публічно-приватні мережі в плануванні економічного розвитку (регіональні конференції – Regionalkonferenzen)
Польща	В сфері організації надання послуг переважають залучені до цього процесу міжмуніципальні організації; а також для процесів постачання послуг використовуються змішані публічно-приватні угоди.
Румунія	Поряд з договірною формою співпраці застосовується інструмент застосування спільних територіальних управлінських органів, які створювались для активного залучення міжнародної допомоги в розбудові національної інфраструктури
Фінляндія	Переважають міжмуніципальні угоди. Деяка кількість змішаних публічно-приватних угод в сфері підтримки розвитку економічного розвитку, громадського транспорту та утилізації сміття.
Франція	Активно застосовуються міжмуніципальні договори про співпрацю поряд із змішаними громадськими угодами (об’єднання профспілок).
Чехія	Активно застосовуються угоди і договори при організації постачання адміністративних та інших послуг; розповсюдженими є спільні територіальні управлінські органи, створені на засадах добровільної співпраці дрібних громад.

Різні форми організації міжмуніципального співробітництва застосовуються і для забезпечення покращень в сфері надання адміністративних послуг, і для інфраструктурного напрямку, і при цьому в кожній з досліджуваних країн ЄС наявні свої особливості (Табл.3.).

Таблиця 3. Сфери застосування угод міжмуніципального співробітництва в деяких країнах ЄС*

Країни	Сфери застосування угод міжмуніципального співробітництва
Бельгія	Співпраця практично повністю обмежується наданням публічних послуг
Великобританія	Надання публічних послуг домінує. На регіональному рівні відбувається деяке планування та координація соціально-економічного розвитку
Голландія	Надання публічних послуг в значній мірі домінує. Число угод, що беруть участь у просторовому плануванні та/або плануванні громадського житла є обмеженим.
Італія	Надання публічних послуг в значній мірі домінує. Планування та координація відбувається з урахуванням соціально-економічного розвитку та перспектив надання соціальних та медичних послуг
Німеччина	Надання публічних послуг в значній мірі домінує. Кількість асоціацій, що займаються плануванням землекористуванням та територіальним плануванням обмежена.
Іспанія	Надання публічних послуг в значній мірі домінує.
Польща	Надання публічних послуг домінує. На регіональному рівні відбувається також планування та координація соціально-економічного розвитку
Фінляндія	До певної міри надання публічних послуг домінує, але також потужно представлені планування соціально-економічного розвитку та управління структурними фондами ЄС – на регіональному рівні
Франція	Надання публічних послуг домінує. У містах значна кількість об’єднань бере участь у просторовому плануванні

Укладання договорів про співпрацю або створення об’єднаних територіальних організацій (асоціацій, органів управління, спільних адміністрацій тощо) також містить в собі альтернативу, яка аналізується і обирається переважний і кращий для країни спосіб організації міжмуніципального співробітництва. Рекомендації щодо проведення такої аналітики, розроблені за підтримки Ради Європи і Організацією економічного співробітництва і розвитку – OECD[1], являють собою інформаційну складову інституціонального каркасу для провадження кооперації між громадами.

Експерти OECD при прийнятті рішення про організацію співробітництва сільської та міської громади радять звернути увагу на такі ключові фактори:

наявність взаємної залежності між міською та сільською територією (власне, чи є функціональний регіон на цій території);
передбачити прийнятний для локальних особливостей спосіб представництва в колегіальному органі управління всіх територій (міських та сільських), що співпрацюватимуть;
визначити рамкові умови та завдання для провадження співпраці, які враховують спільні інтереси і міських, і сільських громад;
передбачити ініціативи, вектори та дії, які б дозволяли отримувати колективні вигоди для міських та сільських партнерів;
визначитись з організаційною формою, яка б найкраще дозволяла реалізувати цілі співробітництва та полегшувала б співпрацю і досягнення цілей співробітництва.

Останнє питання в наведеному переліку є достатньо важливим, оскільки для різних країн прийнятну форму співробітництва, спосіб делегування повноважень між партнерами необхідно ретельно планувати з врахуванням локальних особливостей. Відповідно до того, яка форма співробітництва застосовується і чи відбувається при цьому делегування повноважень, певна класифікація підходів до організації співробітництва серед існуючих прикладів співпраці в ЄС може бути побудована [53].

Можна виділити такі класифікаційні групи форм співпраці:

пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу) + з делегуванням повноважень від локальних громад (приклади такої форми співпраці – Ренн (Франція));
пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу) + без делегування повноважень від локальних громад (приклади такої форми співпраці – Нюрнберг (Німеччина); Центральна зона Західнопоморського Воєводства (Польща); Брабант Штад (Нідерланди));
опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту) + з делегуванням повноважень від локальних громад (приклади такої форми співпраці – Форлі-Чезена (Італія); Естремадура (Іспанія));
опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту) + без делегування повноважень від локальних громад (приклади такої форми співпраці – Кастело-Бранку (Португалія); Центральна Фінляндія (Ювяскюля та Саарієрві-Вітасарарі) (Фінляндія); Прага / Центральна Богемія (Чехія)).

Кожна з таких форм організації міжмуніципальної співпраці міських та сільських громад має свої переваги та недоліки (табл. 4).

Таблиця 4. Переваги та недоліки застосування різних форм провадження міжмуніципальної співпраці міських та сільських територій*

Переваги	Недоліки	Особливості застосування
*1. Пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу)* *+ з делегуванням повноважень від локальних громад*
Може безпосередньо управляти вирішенням сільських та міських проблем (легітимність прямого вирішення питань) Може виступати від імені регіону (району, громади) Координує процеси надання послуг Більший місцевий вплив на розробку національної/регіональної політики Узгодження сільських та міських дій (заходів) Більш широкий доступ до ресурсів Більше механізмів реалізації політики Більше організаційної підтримки	Загроза місцевій автономії Менший ступінь залучення кожного громадянина і врахування його думки Менша взаємодія з приватним сектором Обмежена гнучкість	Можливим є залучення окремих секторів, значущих для функціональної території, наприклад сільськогосподарська або промислова орієнтованість Можливою і рекомендованою є розробка плану розвитку функціональної території (міста та села)
2. Пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу) + без делегування повноважень від локальних громад
Може управляти вирішенням загальних сільських та міських проблем (часткова легітимність прямого вирішення питань) Може управляти широким спектром функцій Може враховувати ініціативи у сфері національної політики; Більший місцевий вплив на розробку національної/регіональної політики Може покращити доступність національних та регіональних бюджетів Загальна участь: залучені сільські та міські місцеві органи влади Більше можливостей для участі громадян, університетів та приватного сектора Можна створювати майданчики для дій і обговорення політичних ініціатив, наприклад, форуми, робочі групи Гнучкі структури управління Висока можливість участі різноманітних вертикальних та горизонтальних секторів Поглиблене розуміння сільської та міської взаємозалежності – збалансований підхід до сільських та міських питань (проблем) Комплекс ініціатив “зверху вниз” та “знизу вгору”, задля стимуляції сільсько-міської співпраці	Менше ресурсів Менше інструментів реалізації Більше залежить від діяльності добровольців Домінування замість взаємовідносин підпорядкованості	Потрібен диференційований підхід до визначення коректних індикаторів формування сільсько-міської співпраці та зіставлення масштабу управління з питаннями (проблемами) функціональних можливостей Цілеспрямовані зусилля задля налагодження довіри та укріплення зв’язків між міськими і сільськими зацікавленими сторонами (учасниками) Має єдиний голос і може виступати від імені об’єднаної території, але не кожного окремого муніципалітету (району, громади) Слід враховувати рівень значущості голосів периферійних громад як важливого індикатора успішності співпраці
3. Опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту) + з делегуванням повноважень від локальних громад
Сприяє процесу співпраці «знизу вгору» Може сприяти формуванню територіального підходу до питань співпраці за різними проектами Зберігає місцеву автономію Може підтримувати кілька універсальних сільських та міських ініціатив Може бути майданчиком для об’єднання ключових сільських та міських зацікавлених сторін	Менше ресурсів Більш складні механізми управління Потребує легітимності: визнання знизу Менше можливостей для розробки і реалізації секторальних та комплексних стратегій Іноді може випадково розширювати, а не зменшувати розрив між міською та сільською місцевостями	Для належного керування сільсько-міською співпрацею можуть знадобитись «м’які» та «жорсткі» методи заохочення Варто не забувати про контроль над складним комплексом сільсько-міської співпраці, що склалась поза межами партнерської структури Деякі обставини (наприклад, наявність очевидної напруженості між селами та містами, розмір міст та відстань) допомагають з’ясувати, чи повинен бути прямий, а не опосередкований підхід до сільсько-міської співпраці
4. Опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту) + без делегування повноважень від локальних громад
Підтримує місцеву автономію Можна вирішувати питання (проблеми) на основі сервісних послуг Можна залучати відповідних зацікавлених сторін у разі необхідності	Менше ресурсів Немає єдиної позиції: ніхто не виступає від імені цілісної функціональної території Немає координації на регіональному рівні Менше можливостей для секторальних та комплексних стратегій	За певних обставин і в умовах відсутності делегованих повноважень, розвиток сільсько-міської співпраці може стикатися з труднощами Даний підхід до співпраці, вбачається єдиним вірним, особливо там де інтерес до сільсько-міської співпраці (як для сільських так і міських суб’єктів) є низьким, не зважаючи на функціональні зв’язки

Переваги

Недоліки

Особливості застосування

1. Пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу)

+ з делегуванням повноважень від локальних громад

Може безпосередньо управляти вирішенням сільських та міських проблем (легітимність прямого вирішення питань)

Може виступати від імені регіону (району, громади)

Координує процеси надання послуг

Більший місцевий вплив на розробку національної/регіональної політики

Узгодження сільських та міських дій (заходів)

Більш широкий доступ до ресурсів

Більше механізмів реалізації політики

Більше організаційної підтримки

Загроза місцевій автономії

Менший ступінь залучення кожного громадянина і врахування його думки

Менша взаємодія з приватним сектором

Обмежена гнучкість

Можливим є залучення окремих секторів, значущих для функціональної території, наприклад сільськогосподарська або промислова орієнтованість

Можливою і рекомендованою є розробка плану розвитку функціональної території (міста та села)

2. Пряма форма сільсько-міської співпраці (з утворенням спільного координуючого органу) + без делегування повноважень від локальних громад

Може управляти вирішенням загальних сільських та міських проблем (часткова легітимність прямого вирішення питань)

Може управляти широким спектром функцій

Може враховувати ініціативи у сфері національної політики;

Більший місцевий вплив на розробку національної/регіональної політики

Може покращити доступність національних та регіональних бюджетів

Загальна участь: залучені сільські та міські місцеві органи влади

Більше можливостей для участі громадян, університетів та приватного сектора

Можна створювати майданчики для дій і обговорення політичних ініціатив, наприклад, форуми, робочі групи

Гнучкі структури управління

Висока можливість участі різноманітних вертикальних та горизонтальних секторів

Поглиблене розуміння сільської та міської взаємозалежності – збалансований підхід до сільських та міських питань (проблем)

Комплекс ініціатив “зверху вниз” та “знизу вгору”, задля стимуляції сільсько-міської співпраці

Менше ресурсів

Менше інструментів реалізації

Більше залежить від діяльності добровольців

Домінування замість взаємовідносин підпорядкованості

Потрібен диференційований підхід до визначення коректних індикаторів формування сільсько-міської співпраці та зіставлення масштабу управління з питаннями (проблемами) функціональних можливостей

Цілеспрямовані зусилля задля налагодження довіри та укріплення зв’язків між міськими і сільськими зацікавленими сторонами (учасниками)

Має єдиний голос і може виступати від імені об’єднаної території, але не кожного окремого муніципалітету (району, громади)

Слід враховувати рівень значущості голосів периферійних громад як важливого індикатора успішності співпраці

3. Опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту) + з делегуванням повноважень від локальних громад

Сприяє процесу співпраці «знизу вгору»

Може сприяти формуванню територіального підходу до питань співпраці за різними проектами

Зберігає місцеву автономію

Може підтримувати кілька універсальних сільських та міських ініціатив

Може бути майданчиком для об’єднання ключових сільських та міських зацікавлених сторін

Менше ресурсів

Більш складні механізми управління

Потребує легітимності: визнання знизу

Менше можливостей для розробки і реалізації секторальних та комплексних стратегій

Іноді може випадково розширювати, а не зменшувати розрив між міською та сільською місцевостями

Для належного керування сільсько-міською співпрацею можуть знадобитись «м’які» та «жорсткі» методи заохочення

Варто не забувати про контроль над складним комплексом сільсько-міської співпраці, що склалась поза межами партнерської структури

Деякі обставини (наприклад, наявність очевидної напруженості між селами та містами, розмір міст та відстань) допомагають з’ясувати, чи повинен бути прямий, а не опосередкований підхід до сільсько-міської співпраці

4. Опосередкована форма сільсько-міської співпраці (без утворення спільного координуючого органу, найчастіше на основі контракту)

+ без делегування повноважень від локальних громад

Підтримує місцеву автономію

Можна вирішувати питання (проблеми) на основі сервісних послуг

Можна залучати відповідних зацікавлених сторін у разі необхідності

Менше ресурсів

Немає єдиної позиції: ніхто не виступає від імені цілісної функціональної території

Немає координації на регіональному рівні

Менше можливостей для секторальних та комплексних стратегій

За певних обставин і в умовах відсутності делегованих повноважень, розвиток сільсько-міської співпраці може стикатися з труднощами

Даний підхід до співпраці, вбачається єдиним вірним, особливо там де інтерес до сільсько-міської співпраці (як для сільських так і міських суб’єктів) є низьким, не зважаючи на функціональні зв’язки

ВИСНОВКИ:

Для організації співробітництва міських та сільських територіальних громад необхідною є ідентифікація функціональної території як просторового осередку громад, згуртованих зв’язками економічного, соціального та іншого господарського характеру. Тільки при наявності спільних точок співпраці, точок економічного зростання . потенціалу розвитку взаємозв’язків можна говорити про можливість визначення функціональної території з метою проведення на ній процесу співробітництва.
Методи та форми співробітництва можуть мінятися залежно від особливостей територій та вимог національного законодавства в кожній країні ЄС. Однак сутність співробітництва при цьому фактично не змінюється.

Cерія тематичних публікацій, які ґрунтуються на базовому дослідженні «Огляд ситуації щодо впровадження партнерств міських та сільських територіальних громад в умовах децентралізації та змін у державній регіональній політиці в Україні», розробленому групою експертів Інституту громадянського суспільства на виконання проекту «Партнерство міських та сільських територіальних громад як ефективний інструмент місцевого економічного розвитку» за підтримки Програми «U-LEAD з Європою»: