Чому потрібно навести лад з адміністративними послугами на місцевому рівні
У листопаді народні депутати зареєстрували законопроєкт №4380 про адміністративний збір. Він передбачає введення або збільшення оплати за адміністративні послуги.Безумовно, законопроєкт є потрібним ...
У листопаді народні депутати зареєстрували законопроєкт №4380 про адміністративний збір. Він передбачає введення або збільшення оплати за адміністративні послуги.
Безумовно, законопроєкт є потрібним та дуже на часі. Втім потребує впорядкування власне сфера адміністративних послуг на рівні територіальних громад. Ми проаналізували основні положення законопроєкту (детальніше — тут) та дійшли висновку, що встановлення чи впорядкування плати за адмінпослуги є похідним від впорядкування самих послуг. Тобто спочатку потрібно навести належний порядок у послугах, а надалі визначати, кому і за що платити.
Отже, систематизували виявлену проблематику, на основі якої сформували пропозиції.
Загальний огляд проблематики у сфері надання адміністративних послуг на муніципальному рівні в контексті проєкту закону №4380 «Про адміністративний збір»
ПРОБЛЕМА 1. Стосується концептуальних засад встановлення плати за адміністративні послуги
Проєкт №4380 не розмежовує «примусові» (обов’язкові) для людини і бізнесу послуги та добровільні (необхідні) послуги, результатом яких є отримання додаткового блага, вигоди і т.д. Тобто якщо держава зобов’язує особу силою владного примусу отримувати певну послугу, то це потрібно державі. І такий примус реалізується шляхом встановлення у законі вимоги щодо отримання певної послуги незалежно від волі і бажання людини. Наприклад, людина не потребує реєстрації місця проживання, принаймні в такому вигляді, як це відбувається зараз, якби держава її до того не примушувала. Натомість людина не зобов’язана отримувати, до прикладу, паспорт для виїзду за кордон. В першому випадку вона не здобуває благ, а допомагає державі вирішити її проблеми, що мало би бути безоплатним. В другому випадку людина здобуває певні вигоди, за які повинна заплатити.
ПРОБЛЕМА 2. Стосується адміністративних послуг
Проєкт №4380 містить перелік базових адмінпослуг (далі — Перелік послуг) і прирівняних до них дій та розмір плати за їх надання. При цьому в Україні відсутній офіційний реєстр адміністративних послуг, які надаються / можуть надаватися органами влади та органами місцевого самоврядування на локальному рівні (так звані базові послуги). Це може мати наслідком низку проблем на муніципальному рівні, а саме:
Проблема 2.1
У Переліку послуг містяться ті, за які встановлена певна плата, а також послуги, вартість надання яких становить 0 грн. Водночас у Переліку послуг в розрізі окремих суб’єктів надання не вказані всі послуги, які ними надаються на локальному рівні. Наприклад, по лінії територіальних органів Держгеокадастру включена послуга «Виправлення технічної помилки у відомостях з Державного земельного кадастру, допущеної органом, що здійснює його ведення, з видачею витягу» (пункт 7.11 таблиці). Проте відсутня платна станом на сьогоднішній день послуга «Виправлення технічної помилки у відомостях Державного земельного кадастру, допущеної не з вини органу, що здійснює його ведення». Або у розділі послуг, які стосуються реєстрації місця проживання особи наявна довідка про реєстрацію місця проживання, адміністративний збір за яку становить 0 грн. Проте відсутня така масово запитувана послуга, як надання інформації з реєстру територіальної громади про зареєстрованих у житловому приміщенні / будинку осіб відповідно до частини третьої статті 11–3 Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (модифікація колишньої, а тепер нелегальної довідки про склад сім’ї).
Такий формат побудови Переліку послуг є незрозумілим і недоцільним. Тому необхідно уніфікувати Перелік послуг відповідно до єдиної логіки та критеріїв. Тобто якщо є потреба відображати послуги і з «нульовою» вартістю, то доречно включати до Переліку всі такі послуги, які надаються на локальному рівні та можуть бути віднесені до базових через їхню масовість і популярність серед населення та / чи бізнесу. В іншому випадку — залишити тільки ті базові послуги, які є платними.
Проблема 2.2
Проблема пов’язана з використанням різними суб’єктами різних назв однакових за суттю послуг. Так, різні назви адміністративних послуг, їхнє групування, перегрупування та укрупнення використовується з боку органів місцевого самоврядування. До прикладу, така ситуація є типовою для самоврядних послуг у сфері земельних відносин, коли однакові за суттю послуги мають неоднакові назви у різних громадах. Також суб’єкти надання адміністративних послуг (Держгеокадастр, Державна міграційна служба та ін.) послуговуються своїми назвами послуг, які прописують у інформаційних картках надання адміністративних послуг для органів місцевого самоврядування (ЦНАПів).
Проєкт №4380 містить назви послуг, відмінні від тих, якими послуговуються органи місцевого самоврядування або суб’єкти надання адміністративних послуг, що надалі може викликати непорозуміння в частині стягнення коштів.
Тут слід відмітити, що курує напрям державної політики у сфері надання адміністративних послуг Мінцифри, які формують власний перелік послуг (так званий репозиторій послуг / Гід послуг), який теж містить назви, що не відповідають включеним у законопроєкт послугам.
Проблема 2.3
До Переліку послуг включені ті, надання яких не регламентовано на рівні законодавства. Зокрема, у законодавстві відсутня така послуга, як «видача довідки про адресу об’єкта нерухомого майна» (пункту 9.2 таблиці). При цьому аналогічна за протиправністю масово запитувана довідка про склад сім’ї, яка видається органами місцевого самоврядування, у Переліку послуг відсутня. Це є підтвердженням незрозумілості логіки формування Переліку послуг.
Інші приклади — послуга «Встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності», що передбачена підпунктом 4 пункту «б» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (пункт 9.10 таблиці) або послуга родом з СРСР «Прийняття рішення про переведення житлового будинку або житлового приміщення у нежитлові», що передбачена статтею 8 Житлового кодексу Української РСР (пункт 9.9 таблиці). Наділивши органи місцевого самоврядування відповідними повноваженнями, законодавець не визначає інших необхідних для надання цих послуг атрибутів, як-от: підстави для їх одержання, переліки документів, що подаються для отримання, підстави для відмови та інші вимоги, що передбачено статтею 5 Закону України «Про адміністративні послуги». Така ситуація має наслідком те, що частина громад ці послуги не надає, інша частина — надає послуги, встановлюючи всупереч законодавству власні порядки їх надання. При цьому наявні випадки успішного оскарження подібного роду рішень в судовому порядку. Також законодавство не встановлює періодичності погодження режиму роботи для суб’єктів господарювання, внаслідок чого деякі органи місцевого самоврядування вимагають щорічно продовжувати строк дії погодження режиму роботи. Тобто відсутність регулювання на законодавчому рівні може спричинювати протиправну локальну нормотворчість та зростання адміністративного навантаження, зокрема на бізнес.
В умовах відсутності контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування небезпека таких «напівлегальних» платних послуг може призвести до роздування органами місцевого самоврядування їх кількісті для «заробляння» коштів до місцевих бюджетів.
Проблема 2.4
Перелік послуг містить платні послуги, які не мають самостійної цінності для отримувачів (так звані проміжні послуги), а необхідні для одержання інших (кінцевих) послуг. Наприклад, витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки потрібний для подання до контролюючого органу податкової декларації при сплаті за землю (пункт 286.2 статті 286 Податкового кодексу України). Також цей витяг вимагають окремі органи місцевого самоврядування при оформленні земельних відносин, як-от: при поновленні договору оренди землі (подивитися).
Тобто платність таких проміжних довідок, витягів та інших документів пробуджує спокусу фактичного розширення переліку платних послуг для отримання коштів до бюджета.
Також слід врахувати, що діяльність з надання адмінпослуг не підвладна законам конкуренції. Як наслідок, відсутні передумови для зниження затрат та присутній ризик роздування для заробляння кількісті таких вимушених послуг, які є супутніми по відношенню до основних (витяг по відношенню до поновленого договору оренди землі).
До відома: в Європейських країнах, приклади яких ми намагаємося наслідувати, додатково розраховують адміністративні витрати на виконання обов’язкових вимог, що обумовлені в тому числі із затратами часу на отримання адміністративних послуг, наприклад, Third Bureaucracy Relief Act (BEG III) в Німеччині. За результатами таких розрахунків впроваджують заходи зі зменшення кількості документів і процедур або їх скасування. Ми не лише цього не робимо, але й створюємо передумови / ризики для збільшення таких документів і процедур.
Проблема 2.5
Проблема є різновидом попередньої та обумовлена відсутністю поділу послуг на три основні види: так звані базові, взаємопов’язані та комплексні послуги. Перші пов’язані з безпосередньою, прямою взаємодією між одержувачем послуги і структурою, яка надає послугу, як це, до прикладу, має місце з отриманням витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
Другі включають одну або декілька базових послуг, які є проміжними для отримання кінцевої послуги, як-от: поновлення договору оренди землі в деяких муніципалітетах передбачає як окрему процедуру отримання і подання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
Комплексна адміністративна послуга включає послуги, що надаються різними суб’єктами, та має надаватися при одноразовому зверненні суб’єкта звернення із єдиною заявою про надання двох і більше адміністративних послуг в складі комплексної. Типовим прикладом комплексної послуги є єМалятко.
Відсутність можливості отримання результату взаємопов’язаної чи комплексної послуги без участі заявника на проміжних етапах має ризиком надмірне роздування кількості процедур і платних послуг. Ситуація ускладнюється невиконанням норми Закону України «Про адміністративні послуги» про заборону вимагання документів, які є наявності у органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.
ПРОБЛЕМА 3. Плата за (не)надання адміністративних послуг
Проблема 3.1. Непрозорість адміністративного збору за базові адмінпослуги
Відповідно до викладеної у преамбулі мети проєкту №4380 та принципів державної політики у сфері плати за надання адміністративних послуг, встановлених у статті 4 законопроєкту, ця політика здійснюється, зокрема, на принципах обґрунтованості визначення розмірів адміністративного збору, відкритості та прозорості, компенсаційного характеру адміністративного збору. Водночас проєкт №4380 містить перелік базових адміністративних послуг, по яких вже вказані розміри адміністративного збору, проте не наведена логіка їхнього розрахунку ні у законопроєкті, ні у супровідних до нього матеріалах. Цей факт нівелює закладені у проєкті №4380 принципи та не дозволяє досягнути поставленої мети.
Проблема 3.2. Адміністративний збір у разі ненадання адмінпослуги
Законопроєкт не врегульовує питання повернення коштів за адмінпослуги у разі їх ненадання (відмови у наданні, не прийняття рішення колегіального органу, який є суб’єктом надання). Так, відповідно до частини першої статті 14 проєкту №4380 адміністративний збір сплачується перед або одночасно з поданням заяви на отримання адміністративних послуг. При цьому частина друга статті 2 коментованого проєкту, визначає адміністративний збір як такий, що сплачується саме за надання адміністративної послуги. З огляду на те, на місцевому рівні чимало послуг є не стандартизовані, не встановлені вичерпні підстави для відмови у наданні послуг, колегіальні органи можуть не приймати рішень, які є результатом послуг, в силу відсутності кворуму чи інших причин. Як наслідок, суб’єкти звернень змушені по декілька разів звертатися за отриманням конкретної адмінпослуги. Наявні правові конструкції проєкту №4380 щодо сплати збору не дозволяють однозначно встановити дії суб’єктів звернення та надавачів послуг у вказаних випадках, що може призвести до зловживань в частині вимагання неодноразової сплати за ту саму послугу, яка не надається через не залежні від суб’єкта звернення причини.
ПРОБЛЕМА 4. Дискримінація при встановленні адміністративного збору
Відповідно до частини першої статті 4 проєкту №4380 одним з принципів державної політики у сфері плати за надання адміністративних послуг є рівність усіх перед законом та недискримінації.
При цьому проєкт №4380 передбачає, що адмінпослуги в електронній формі коштують на 25% менше, ніж послуги, що надаються у паперовому вигляді та / або при фізичному зверненні за такої послугою. Зараз така практика існує, наприклад, для деяких послуг щодо реєстрації нерухомості. Проте недискримінаційність цього підходу є спірною саме в умовах цифрової ексклюзії, коли масовою залишається як об’єктивна, так і суб’єктивна неможливість отримати доступ до цифрових сервісів для всіх категорій населення. Для того щоб забезпечити рівні можливості для всіх верств населення, потрібний тривалий період часу для вирішення низки питання. Це питання інфраструктури і доступу до інтернету, навчання і аутентифікації й безпеки, матеріальне забезпечення категорій населення з низьким рівнем доходів (оплата інтернету, гаджетів) і т.д. Відтак значна частина населення буде змушена сплачувати вищий розмір адмінзбору через неможливість користування електронними досягненнями.
Також постає питання у зв’язку з обмеженнями органів місцевого самоврядування надавати місцеві послуги в електронній формі. Адже, в силу положень законів про адміністративні послуги та дозвільну систему громади не вправі у законний спосіб автономно через свої портали надавати електронні послуги, а держава не забезпечує такої можливості впродовж тривалого строку.
РЕЗЮМЕ
Все вище наведене свідчить про необхідність проведення ґрунтовної роботи в першу чергу з впорядкуванням адміністративних послуг, що має на меті максимальне скорочення їхньої кількості, спрощення, усунення проміжних послуг тощо. Тобто доречно спочатку визначити зміст, за що платити, а потім — юридичне оформлення цього змісту, скільки і як платити. В іншому випадку в умовах обмеженості коштів місцевих бюджетів на місцевому рівні, відсутність контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та низькою правовою культурою ми отримаємо неконтрольовані процеси роздування платних послуг та, як наслідок, погіршення для громадян і ускладнення для бізнесу (більше дозволів і погоджень породжує більше потенційних корупційних ризиків).
ПРОПОЗИЦІЇ
1. Першочергово впорядкувати перелік базових адмінпослуг. Слід комплексно підійти до формування такого переліку. Для цього провести повну інвентаризацію (аудит) всіх адміністративних послуг, які надаються на локальному рівні та можуть бути віднесені до базових послуг в зв’язку з масовістю їх надання та затребуваністю у фізичних та юридичних осіб (так званий Реєстр базових адмінпослуг). Уніфікувати всі назви послуг. Розробникам законопроєкту доречно синхронізувати роботу з формування Реєстру базових адмінпослуг із Мінцифрою, що є ключовим гравцем щодо розробки політики у сфері надання адміністративних послуг та вже має певні напрацювання в окреслених питаннях.
2. На основі сформованого Реєстру базових адмінпослуг визначити законні підстави для надання послуг, а також встановити наявність у законах необхідних для надання послуг атрибутів, як-от: перелік документів, що подаються для отримання послуг, підстави для відмови тощо. У разі відсутності чіткої регламентації надання адмінпослуг такі послуги повинні надаватися на безоплатній основі до моменту законодавчого врегулювання.
3. Концептуально визначити два типи послуг: примусові, тобто обов’язкові для отримання не залежно від волі особи, та добровільні, тобто необхідні для громадян і бізнесу послуги, які мають наслідком набуття певних благ, цінностей. На основі цього формувати логіку визначення вартості послуг:
3.1 примусові повинні бути безоплатні або за мінімально можливу оплату;
3.2 добровільні повинні бути оплатні з врахуванням двох функцій такої оплати: компенсаторної (покриття витрат на надання послуги) та регулятивної (щоб не було зловживань в плані надмірного звернення за не потрібними послугами). Тобто допускається, щоб вартість таких послуг була вищою за собівартість їх надання.
4. Визначити всі проміжні адмінпослуги та максимально скоротити підстави для їх отримання та виключити їх із переліку платних послуг або запровадити механізми надання комплексних послуг із включенням плати за проміжні послуги до вартості кінцевої послуги.
5. Встановити уніфікований механізм (стандарт) для визначення розміру плати за надання послуг, які є необхідними та обов’язковими (методика розрахунку вартості базових адмінпослуг). При цьому доречно вказати логіку обчислення адмінзбору у разі прискореного надання послуг або за наявності інших умов, що не є стандартними для надання послуг.
На основі методики встановити розмір плати за надання всіх базових адмінпослуг, включених до вищевказаного Реєстру, із зазначенням послуг з «нульовою» для отримувача вартістю.
6. Врегулювати питання оплати за отримання дублікатів, повторних виписок, довідок і т.д., на яких оформляються результати надання послуг.
7. Врегулювати питання повернення коштів за адмінпослуги у разі їх ненадання (відмови у наданні, не прийняття рішення колегіального органу, який є суб’єктом надання, тощо).
