Аналіз законопроекту щодо співробітництва територіальних громад

Аналіз законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад»:

• Номер, дата реєстрації: 5742 від 08.07.2021
• Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання
• Редакція законопроекту: Основний
• Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=72449
• Проект вноситься Кабінетом Міністрів України. 

Суть законопроекту:

Законопроект, як стверджують його автори, розроблено на виконання пункту 163 Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік (Постанова Верховної Ради України від 2 лютого 2021 р. № 1165-IX) та кроку 322 Плану пріоритетних дій Уряду на 2021 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 р. № 276-р.

В обох зазначених документах потреба цього акту аргументується двома факторами – для удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад та для надання можливості приєднуватися до вже існуючих договорів про співробітництво територіальних громад.

Законопроектом пропонується:

• запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва (тут і далі курсив – О.С.);
• визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
• надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проекту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Суспільні впливи та ризики:

Як бачимо жодного удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад КМУ не запропонував, окрім, хіба що, дистанційної форми проведення засідання комісій з підготовки проекту договору про співробітництво, а також громадських обговорень. Однак законодавчо порядок цих засідань та обговорень не визначено, понад те, в цьому законопроекті пропонується аби цей порядок визначав голова громади. Тут маємо явну логічно недолугу норму, адже в роботі комісії беруть участь представники кількох громад, то який саме голова та якої громади буде визначати цей порядок? Окрім того, голова громади може легко виписати порядок громадських обговорень в такий спосіб, що фактично усуне громаду від цього процесу.

Виникає сумнів і сама постановка «проблеми» щодо удосконалення, адже в Пояснювальній записці КМУ визнає що з «2014 році в Україні успішно реалізовується практика міжмуніципального співробітництва, в рамках якої забезпечено ефективне використання сільськими, селищними, міськими радами наявних ресурсів у забезпеченні соціального, економічного та культурного розвитку територій на договірних засадах. Зокрема, станом на квітень 2021 року 1479 територіальних громад уклали 672 договори про співробітництво». То що тоді «удосконалювати»?

КМУ вважає, що така необхідність виникла у зв’язку зі змінами адміністративно-територіального устрою України в 2020 році, утворення та реорганізації органів місцевого самоврядування, перерозподілу їх повноважень та змін бюджетного законодавства. З цим можна було б погодитися, як би число громад в країні зросло й тоді до старих договорів треба було б приєднувати інші громади, однак все навпаки – число громад зменшилося з 12 тис. до 1469, значна кількість громад, які були пов’язані договорами співробітництва, тепер об’єднані в одну громаду. Отже, маємо явну логічну невідповідність у мотивації КМУ.

Попри це, однак, розглянемо в який спосіб КМУ пропонує робити приєднання до існуючих договорів співробітництва інших громад. Очевидно по аналогії приєднання до міжнародних договорів та хартій нових «підписантів», однак тут є принципова різниця – такі договори та хартії від самого початку містять в своєму тілі положення щодо приєднання нових учасників, натомість громади, які укладали договори співробітництва, жодним чином не передбачали це і не давали згоди, щоб до них хтось «доєднувався» навіть на підставі закону! Який пропонує КМУ.

Такі намагання принципово суперечать не лише букві, а й духу цивільно-правового договору, яким є договір співробітництва – його учасники домовляються між собою, а якщо хтось третій хоче долучитися, то усі процедури укладання договору слід починати із самого початку! Натомість КМУ пропонує нове слово в науці цивільного права – додатковий договір.

В Цивільному кодексі України слово договір зустрічається 395 разів, а слово додатковий – 1 раз, але пов’язано воно зі словом не договір, а строк! Очевидно, що ЦКУ також треба доповнювати новим терміном від КМУ, однак в проекті закону цього нема. КМУ визначає додатковий договір про приєднання до організованого співробітництва як «погоджений усіма учасниками співробітництва додаток до раніше укладеного договору про співробітництво, відповідно до якого одна чи декілька заінтересованих територіальних громад приєднується до раніше організованого співробітництва і який передбачає зміни певних умов такого договору в частині розширення території, джерел, обсягів фінансування співробітництва, доповнення інших умов договору без зміни предмета договору та форми співробітництва». Фактично це визначення описує процедуру укладання нового договору, оскільки він має бути погоджений усіма учасниками співробітництва. Отже, всю процедуру укладання договору співробітництва слід пройти від самого початку!

Тут виникає питання – чи погодяться «старі» учасники договору на це? А якщо вони цього не хочуть? Невже законом їх можна примушувати до цього? Фактично КМУ регламентує спосіб насильного приєднання третьої сторони до існуючого співробітництва.

Ще одну новацію пропонує КМУ застосовуючи поняття змішаного договору. В ЦКУ стаття 628 містить таке поняття, але воно трактується як «договір, в якому містяться елементи різних договорів» до яких застосовуються у відповідних частинах різні положення актів цивільного законодавства про договори. У випадку закону «Про співробітництво територіальних громад» йдеться лише про один договір – співробітництва – яке може мати лише різні форми, всі вони вміщаються в єдиний договір про співробітництво. Отже, застосовувати термін змішаний договір в даному разі недоречно і некоректно.

Ще одну некоректність допускає КМУ, коли дозволяє ініціатору приєднання до «організованого співробітництва» (це також новий термін, якого нема в законі «Про співробітництво територіальних громад») пропускати процедуру громадського обговорення для тих громад, які отримали пропозицію, тобто громад, які є учасниками договору (нова стаття 9-1), отже, їх і питати не будуть, хочуть вони нових партнерів чи ні!

Висновок.

З огляду на майже десятикратне скорочення кількості територіальних громад в Україні необхідність в їх співробітництві значно скоротилася, понад те, проблема приєднання до існуючих «організованих співробітництв» також стоїть під великим питанням, тому потреба в законодавчому «поліпшенні» чинного закону «Про співробітництво територіальних громад» є неактуальна.

Законопроект містить логічні суперечності та пропонує процедури та терміни, які не відповідають Цивільному кодексу України. Розробка та ухвалення цього законопроекту виглядають явно неактуальними та недоцільними.

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Олександр Сергієнко