Упередженість телеканалів під час виборів: світові тенденції та українські реалії

Центр демократії та верховенства права

Аліна Правдиченко, юрист, керівник напряму “Незалежні медіа”

Нещодавні вибори президента України привернули увагу до проблеми, яка є відображенням поділу телевізійного ринку між олігархами, а саме – неоднакового та упередженого ставлення до кандидатів з боку різних телеканалів. Зі свого боку, упередженість телеканалів щодо кандидатів здатна значною мірою вплинути на виборця та на формування громадської думки загалом, а отже – і на процес волевиявлення. Це, зокрема, зумовлено силою, з якою візуальні образи впливають на людину. Саме тому питання упередженості є актуальним та потребує особливої уваги. Що ж насправді означає упередженість медіа, чи є це порушенням законодавства, за яке настає реальна відповідальність телеканалів, чи має місце проблема упередженості медіа під час виборів у світі та яким чином врегульовується це питання – ми відповіли на ці питання у нашому матеріалі та надали рекомендації щодо можливих подальших дій.

ЩО ОЗНАЧАЄ «УПЕРЕДЖЕНІСТЬ»?

Дослідники виділяють декілька типів упередженості: упередженість видимості, упередженість тональності та упередженість порядку денного питань. Простіше кажучи, надмірна присутність або майже відсутність кандидата та згадок про нього в ефірі телеканалу може свідчити про упередженість видимості. Здебільшого негативні або здебільшого позитивні оцінки кандидата можуть свідчити про упередженість тональності. Тоді як характер питань, які задаються кандидатам (так звана «тепла ванна» або навпаки «холодний душ») та теми, щодо яких висвітлюють діяльність кандидатів (їх успіхи або провали) можуть свідчити про упередженість порядку денного.

Як свідчать результати моніторингу висвітлення в медіа президентської виборчої кампанії в Україні: принаймні два з трьох вказаних типів упередженості мали місце в українському медіапросторі під час останньої президентської кампанії. Так, деякі телеканали, позитивно оцінювали одних кандидатів, а про інших не згадували взагалі чи інформували про них здебільшого в негативному контексті. При цьому прізвища таких кандидатів відрізнялись залежно від телеканалу. Наприклад, телеканал «Прямий» про чинного президента говорив лише позитивно, тоді як про Юлію Тимошенко виключно у негативному контексті, а Володимира Зеленського майже не згадував. На каналі 1+1 – навпаки – про Петра Порошенка було більше негативної інформації, про Володимира Зеленського майже вся інформація була позитивною,  а кількість згадок про Юлію Тимошенко – істотно меншою за двох попередніх кандидатів. Телеканал «Україна» багато позитивної уваги приділяв Олегу Ляшку та Петру Порошенко, а Юрія Бойка згадував лише епізодично і у негативному контексті, у той час як телеканал Інтер приділяв йому багато уваги та зображував виключно позитивно.

УПЕРЕДЖЕНІСТЬ МЕДІА У СВІТІ

Питання упередженості медіа при висвітленні виборчого процесу та кандидатів є актуальним не лише для України, а й для багатьох інших країн. Так, у Сполучених Штатах під час останніх президентських виборів Дональд Трамп та Гіларі Клінтон отримали однакову увагу з боку ЗМІ, однак Трамп значно частіше ставав  об’єктом критики. У Франції під час виборів 2008 року майбутній президент Ніколя Саркозі неодноразово звинувачував медійників в упередженості до його кандидатури. У Великобританії під звинувачення потрапив національний суспільний мовник BBC – йому закидали упередженість, яка полягала у негативному висвітленні Брекзіту.

Упередженість телеканалів щодо кандидатів здатна значною мірою вплинути на виборця, та на формування громадської думки, а отже – і на процес волевиявлення. У США на початку 2000-х років було проведене дослідження, результати якого показали здатність телеканалів впливати на результати виборів. Так, поява та збільшення присутності каналу Fox News (якому закидали підтримку правих поглядів) у кабельних мережах у 1996-2000 роках призвели до покращення результатів Республіканської партії на виборах. За оцінками дослідників, Fox News переконав від 3 до 28 відсотків своїх глядачів (залежно від величини аудиторії в тому чи іншому регіоні) голосувати за республіканців.

ЩО КАЖЕ ЗАКОН?

Сама по собі упередженість телеканалів під час виборів є здебільшого проблемою порушення журналістських стандартів. Стандарти, якими мають керуватись українські телеканали у своїй діяльності і, зокрема, під час виборів, закріплені у Законі України «Про телебачення і радіомовлення». Так, відповідно до цього закону основні вимоги до забезпечення точності, об’єктивності, неупередженості та збалансованості інформації, що розповсюджується телерадіоорганізацією, визначаються у редакційному статуті. Так само там мають визначатись особливості поширення інформації про політичні партії та політиків під час виборчого процесу та поза його межами (ст. 57). Крім того, відповідно до ст. 59 того ж закону телерадіоорганізація зобов’язана поширювати об’єктивну інформацію.

Закон «Про вибори президента України» містить загальну норму з цього приводу, відповідно до якої виборцям забезпечується можливість доступу до різнобічної, об’єктивної та неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого, поінформованого, вільного вибору (ст. 56-1). Крім того, на інформаційні агентства та засоби масової інформації покладається обов’язок поширювати повідомлення про перебіг виборчого процесу, події, пов’язані із виборами. Вказано, що агентства мають керуватися засадами достовірності, повноти і точності, об’єктивності інформації та її неупередженого подання (ст. 56-5).

Названі стандарти присутні у законодавстві або етичних кодексах журналістів у багатьох країнах, проте трапляються спроби запобігти упередженості телеканалів за допомогою спеціальних законів. Так, у 2015 році тому британські парламентарі пропонували внести поправку до Акту про референдум стосовно виходу з Європейського Союзу. Ця поправка отримала назву «поправки BBC» і мала на меті надати уряду право призначати незалежного «неупередженого суддю». Він міг би виносити рішення про упереджене мовлення BBC під час Брекзіту. Новий контролер мав би ухвалювати рішення про звинувачення в упередженості протягом 24 годин. Такий підхід зумовлювався, зокрема, відсутністю повноважень у національного регулятора Ofcom для нагляду за діяльністю BBC, спеціальним статусом BBC як суспільного мовника, а отже – фінансування з боку держави. Зрештою ця поправка не була врахована.

У Франції під час останніх президентських виборів у 2017 році гостро постало питання впливу медіа, зокрема іноземних телеканалів, та їх уподобань на результати волевиявлення. Протягом кількох років тривала дискусія про необхідність ухвалення закону, який би запобігав викривленню думки виборців завдяки маніпуляціям. Врешті решт у 2018 році  був ухвалений закон щодо боротьби з маніпулюванням інформацією, спрямований на протидію зумисне неправдивій інформації. Цей закон вніс зміни до базових законів про вибори та про ЗМІ. Документ запровадив право національного регулятора призупиняти мовлення іноземних телеканалів та каналів, що контролюються іноземними державами або знаходяться під їхнім впливом, якщо вони умисно розповсюджують неправдиву інформацію, яка може вплинути на результати волевиявлення. Разом із тим, цей закон не передбачав заходів впливу на національні телеканали, як і відповідальності за порушення інших стандартів, зокрема неупередженості та збалансованості.

РОЛЬ РЕГУЛЯТОРІВ У СВІТІ

Питанням дотримання стандартів телерадіомовниками, зокрема і під час виборів, у більшості країн опікуються регулятори. Так, право надавати рекомендації та роз’яснення положень нормативних актів загалом, і під час виборчого процесу зокрема, має французький регулятор – Вища аудіовізуальна рада. Вона стежить за дотриманням принципу політичного плюралізму під час виборів, надає загальні рекомендації під час виборів президента тощо. На підставі виявлених порушень вона може притягати до відповідальності. Британський регулятор Ofcom відповідно до Комунікаційного Акту та Акту Мовлення виступив розробником Кодексу мовлення, який, зокрема, містить розділ, присвячений діяльності мовників під час виборів та референдумів. Крім того, Ofcom видає роз’яснення (Guidance Notes), з метою кращого розуміння та застосування телерадіоорганізаціями правил кодексу. З 2017 року регулятор отримав повноваження наглядати за діяльністю суспільного мовника – BBC, і нещодавно було розглянуто справу щодо упередженості останнього під час виборів. Скарга була подана на BBC Radio на підставі порушення вимог неупередженості. Йшлося про недостатню присутність в ефірі прихильників Брекзіту та їхньої точки зору. Мовника звинуватили у тому, що «позитивна думка прихильників Брекзіту систематично недостатньо представлена у випусках BBC і більше часу, простору та акценту приділяється прихильникам ЄС». На думку заявників це становило порушення Кодексу мовлення. Зрештою регулятор вирішив, що альтернативні точки зору були достатньо представлені в ефірі програм і немає підстав для подальшого розслідування. При цьому базовими документами для ухвалення рішення стали саме Кодекс мовлення та Роз’яснення регулятора (Guidance Notes).

УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ

В Україні також існує професійний кодекс для журналістів – Кодекс етики українського журналіста, проте він є не регуляторним актом, а актом саморегулювання. Випадки порушення кодексу розглядає Комісія з журналістської етики, яка є громадською організацією – а не національний регулятор. Відповідно, журналісти не можуть бути притягнуті до відповідальності за порушення цього кодексу, а порушник може стати лише суб’єктом «дружнього попередження» або «публічного осуду».

Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення — регулятор у сфері аудіовізуальних медіа відповідно до своїх повноважень здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги (більш відомими як кабельні провайдери)  вимог законодавства у галузі телерадіомовлення, а також нагляд за дотриманням визначеного законодавством порядку мовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів (ст. 13 Закону «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення»).

Протягом останньої президентської кампанії Нацрада неодноразово фіксувала нерівне й упереджене ставлення до кандидатів на пост Президента України. Наприклад, на телеканалі «Правда ТУТ» у новинах у рубриці «Кандидат», де висвітлювались біографічні дані та головні пункти програм кандидатів, за висновками Національної ради, інформація про кандидатів, подавалася «нерівнозначно, тональність інформації та акценти були підібрані упереджено, зокрема спостерігалася негативна конотація щодо окремих кандидатів». Так само упередженість була зафіксована і на каналах 1+1 та 5 каналі, і полягала у непропорційній присутності кандидатів в ефірі, а також тональності журналістських матеріалів.

Разом із тим, в усіх цих випадках Нацрада не мала змоги притягнути телеканали до відповідальності, оскільки закон «Про Національну раду з питань телебачення» не наділяє Нацраду такими повноваженнями.  Складання адміністративних протоколів за порушення порядку участі в інформаційному забезпеченні виборів, згідно КупАП, має багато складнощів, зокрема, строк складання (не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення), необхідність підписання протоколу порушником тощо. За наслідками порушень регулятор звертався до телеканалів за роз’ясненнями та повідомляв Центральну виборчу комісію про ознаки порушення Закону України «Про вибори Президента України». Так само національний регулятор не має права тлумачити закони і в межах своєї компетенції може лише звернути увагу на необхідність дотримання телерадіоорганізаціями положень законодавства.

ВИСНОВКИ

Єдиного рецепту вплинути на упередженість телеканалів під час виборів немає, оскільки занадто багато факторів виступають причиною цього явища. Разом із тим, деякі кроки, на наш погляд, можуть покращити ситуацію під час наступних виборчих кампаній. Так, чіткі, зрозумілі та своєчасні рекомендації стосовно тлумачення чинного законодавства здатні мінімізувати кількість порушень. Такі рекомендації можуть закріплюватись, наприклад, в роз’яснювальних актах регулятора. При цьому важливим фактором є гнучкість та оперативність регулятора, тобто можливість отримання відповідей на конкретні питання сьогодення. До прикладу, стосовно статусу розважального контенту, можливості появи в ефірі кандидатів-посадовців тощо. Крім того, важливим фактором є невідворотність покарання: наявність чітких та зрозумілих правил притягнення до відповідальності, які з одного боку унеможливлять звинувачення  регулятора у перевищенні повноважень, а з іншого не потребуватимуть складної чи довготривалої процедури.