Регіональний розвиток – правове регулювання. Частина 4

powerreform

Частина 4. Державний фонд регіонального розвитку: що робити?

У попередніх частинах ми уже досить детально ознайомились із ідеологією, яка закладалась при створенні системи законодавства для формування та реалізації державної регіональної політики, згадали історію перетворення досить інноваційних ідей у квазіпрогресивні компромісні кроки між новими потребами та старими спроможностями, між бажанням одних створити динамічні саморегулівні системи і бажанням інших – тримати все на ручному режимі. Попри це, Україна, станом на сьогодні, має свою сформовану рамку державної регіональної політики, яка складається із базового Закону «Про засади державної регіональної політики»; низки підзаконних актів – виданих у розвиток цього закону, а також систему планувальних документів національного, регіонального та місцевого рівнів. Це: Державна стратегія регіонального розвитку; регіональні стратегії розвитку; стратегії розвитку територіальних громад із відповідними планами заходів з їх реалізації. У свою чергу, план заходів із реалізації стратегії має містити власне організаційні/інституційні заходи та конкретні програми, завдяки яким мають досягатись визначені стратегіями оперативні цілі чи окремі завдання. Реалізація програм здійснюється на основі виконання конкретних розвиткових проєктів, які випливають із програми, мають свій початок і кінець, кошторис, індикатори успішності.

Відтак, теоретично система формування планувальних документів регіонального розвитку в Україні є досить логічною, стрункою та зрозумілою (якщо не враховувати паралельні планувальні документи стратегічного характеру визначені законом «Про регулювання містобудівної діяльності», які не є містобудівною документацією і по суті втручаються в систему стратегічного планування).

Ми в попередніх частинах уже звертали увагу на ключову проблему реалізації державної регіональної політики – не виконання статті 24-1 Бюджетного кодексу щодо розміру Державного фонду регіонального розвитку та постійні спроби змінити підходи до використання коштів фонду. Варто зауважити, що за час дії статті 24-1 до неї 12 разів вносились різноманітні, часом дуже кардинальні зміни: від квотування коштів на спортивні споруди до впровадження телефонного голосування за проєкти, і це при цьому, що логіка реалізації стратегій передбачає певну черговість проєктів у програмах розвитку).

Проте, найбільші проблеми у фінансуванні регіонального розвитку створила війна, що суттєво скоротила можливості державного бюджету на фінансування розвитку, а також механістичне запровадження реформи публічного інвестування з однаковими підходами до планування на всіх рівнях урядуваннях.

Остаточним цвяхом у зрозуміле фінансування регіонального розвитку стало перетворення Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) у таку собі «програму публічних інвестицій».

Станом на сьогодні можна констатувати, що ДФРР, як інструмент фінансування державної регіональної політики/регіонального розвитку по суті зліквідований.

Єдине, що «рятує» ситуацію – це його мізерний розмір, доприкладу ДФРР у 2026 році – 2 млрд. грн. (у 2025 році податкові надходження місцевих бюджетів склали 491 млрд. грн, отже 2 млрд це лише 0,4% надходжень).

Отже, на наш погляд, реформа ДФРР є невідворотною, але враховуючи досвід попередніх хаотичних змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України, сьогодні потрібно підійти до перетворення ДФРР на новій концептуальній основі, можливо з частковим поверненням до первинних ідей створення ДФРР, як фінансової інституції, що пропонувалось в 2009-10 роках та з урахуванням таких важливих факторів, як логіка відновлення країни після війни та інтеграція України в Європейський Союз.

Отже спробуємо сформувати деякі найважливіші позиції, які нам потрібно брати до уваги, коли ми орієнтуємось на зміни, необхідні для європейської інтеграції та доступу до європейських фондів:

1. Європейський Союз не фінансує політику регіонального розвитку окремої держави! ЄС – співфінансує національну політику регіонального розвитку! Відтак без національної регіональної політики і її власного фінансування, не буде європейського співфінансування.
2. Фінансування за рахунок фондів ЄС у своїй більшості не покриває 100% фінансованих програм і проєктів; більшість фінансування носить компенсаційний характер – остаточні розрахунки відбуваються по завершенню проєкту і проведенню аудиту.
3. Управління, моніторинг та аудит програм, які співфінансуються фондами ЄС, здійснюється належно утвореними національними органами згідно відповідного Регламенту ЄС
4. Програми, які підтримуються європейськими фондами мають відповідати визначеним пріоритетам, що означає відповідно синхронізацію національних планувальних документів із європейськими.

Коментар: Ключові пріоритети ЄС на поточний плановий період такі:

• PO1: Розумніша Європа — інновації, цифровізація, підтримка малого та середнього бізнесу (МСП) та розвиток цифрових навичок.
• PO2: Зеленіша Європа — перехід до економіки з нульовим рівнем викидів вуглецю, розвиток відновлюваної енергетики, енергоефективність, циркулярна економіка та адаптація до змін клімату.
• PO3: Більш з’єднана Європа — розвиток стратегічних транспортних мереж (TEN-T) та цифрових коридорів.
• PO4: Соціальна Європа — інклюзивна освіта, рівний доступ до охорони здоров’я, підтримка ринку праці та соціальна інтеграція.
• PO5: Європа ближча до громадян — підтримка місцевих стратегій розвитку під керівництвом громад, розвиток сталих міст та збереження культурної спадщини.

Виходячи із викладеного, ми маємо для себе зрозуміти, що для того, аби українські громади/регіони мали доступ до європейських фондів, передусім, Регіонального розвитку, Згуртованості та Справедливого переходу, Україна має мати національне джерело стабільного та досить прогнозованого фінансування, яким і може стати оновлений ДФРР.

Яким має бути оновлений ДФРР?

1. ДФРР має мати досить значний обсяг коштів в управлінні.

Враховуючи стан української економіки та руйнування завдані війною, сподіватись на 1 чи 3% доходів бюджету складно. Відтак потрібно передбачити, що ресурси ДФРР можуть складатись, як з українських джерел (відрахування від податку на прибуток чи спеціальних зборів на відновлення), так і закордонних – міжнародної допомоги, кредитів від фінансових організацій, заморожених російських активів тощо.

2. Кошти ДФРР не витрачені впродовж фінансового року не можуть повертатись у бюджет.

Це означає, що ДФРР не може бути поточною річною бюджетною програмою. Потрібно виводити ДФРР у окрему фінансову установу (як компромісна опція – спецфонд бюджету).

3. ДФРР має витрачати кошти на підтримку програм регіонального розвитку, які відповідають пріоритетам, визначеним Україною і які, в свою чергу, не суперечать пріоритетам ЄС.

Основний український планувальний документ – Державна стратегія регіонального розвитку(ДСРР) загалом сьогодні містить пріоритети, які відповідають пріоритетами ЄС.

4. Фінансування з ДФРР має бути максимально прозорим з дотриманням процедур відбору і викликати довіру.

Відтак потрібне формування належного управління фондом, якісним відбором членів його наглядової ради, запровадженням експертних комісій з оцінки програм/проєктів на фінансування.

5. Форми фінансування з ДФРР мають бути досить різноманітними.

Оскільки український ДФРР на етапі до вступу України в ЄС та у перші роки членства має виконувати значну роль у посиленні спроможності громад і регіонів, готувати та фінансувати необхідні програми та проєкти розвитку, Фонд має мати змогу у визначеному порядку надавати – гранти, позики, компенсувати відсотки за кредитам, надавати гарантії під зовнішнє кредитування, збільшувати розмір статутного капіталу окремих критично-важливих для розвитку територій суб’єктів.

6. Мають бути добре прописаними всі процедури щодо порядку подання заявок на фінансування, правила їх розгляду, порядку фінансування, звітності, аудиту, повернення коштів у випадку не досягнення заявлених цілей.

Тут дуже важливо мати регулювання, яке покладає на заявника відповідальність у випадку недосягнення цілей програми/проєкту, неможливості утримання створених об’єктів, порушення правил закупівель. В умовах дефіциту ресурсів їх потрібно витрачати максимально ефективно.

Замість остаточного коментаря:

Зараз багато політиків, фахівців, працівників міністерств, експертів програм МТД міркують над тим, яким чином реформувати сучасний ДФРР. На наш погляд, ця робота має бути виведена у професійну площину, має бути проведено моделювання різних варіантів нового ДФРР і обрано найкращу на нинішній день модель. Для цього потрібен діалог усіх зацікавлених суб’єктів.

Цю статтю створено ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст цієї статті є відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР ⼀ Єднання.