Публічні інвестиції чи капітальні видатки: де справжня межа?

powerreform

У сучасному українському законодавстві та практиці управління розвитком громад існує суттєва невизначеність у розмежуванні таких понять як «публічні інвестиційні проєкти» та «капітальні видатки». Вже давно точиться дискусія: що таке публічні інвестиції, а що – капітальні видатки? В документах все виглядає ніби зрозуміло, але в реальному житті межа між ними буває досить розмита.

Здавалося б, будь-який проєкт розвитку громади – це інвестиція. Але чи завжди це так? На практиці, публічні інвестиційні проєкти часто включають капітальні видатки, але ж не всі капітальні видатки є інвестиціями.

При формуванні єдиного проєктного портфеля публічних інвестицій громади стоять перед вибором, які проєкти слід включати до нього, а які ні.

Мінфін рекомендує читати визначення «публічні інвестиції» та «публічні інвестиційні проєкти» в Бюджетному кодексі України і робити висновки, аналізуючи складові проєкту.

Бюджетним кодексом України (далі – БКУ) у ст.2 визначені терміни Публічні інвестиції та публічний інвестиційний проєкт:

«44¹⁾ публічні інвестиції – кошти державного (місцевого) бюджету, у тому числі отримані у вигляді міжнародної технічної допомоги, кошти, залучені під державну (місцеву) гарантію, капітальні інвестиції державних унітарних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі (крім банків), комунальних унітарних підприємств, установ, організацій, крім тих, які здійснюються за рахунок власних коштів таких підприємств, товариств, установ і організацій, що спрямовуються на створення (придбання), реконструкцію, технічне переоснащення основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, нематеріальних активів, очікуваний строк корисної експлуатації яких перевищує один рік, а також виплати за договорами, укладеними в рамках державно-приватного партнерства;

44²) публічний інвестиційний проєкт – комплекс заходів (організаційно-правових, управлінських, аналітичних, фінансових та інженерно-технічних), визначених на основі національної системи документів стратегічного планування з метою розвитку окремих галузей, секторів економіки, регіонів та територіальних громад, спрямованих на створення (придбання), реконструкцію, технічне переоснащення основних засобів, інших необоротних матеріальних активів, нематеріальних активів, очікуваний строк корисної експлуатації яких перевищує один рік, не обмежених окремим об’єктом інвестування, які повністю або частково реалізуються за рахунок публічних інвестицій, у тому числі на умовах державно-приватного партнерства, крім заходів, пов’язаних з обороноздатністю держави;»

Разом з тим, Міністерство фінансів України спробувало полегшити це складне завдання для громад та своїм листом від 19 грудня 2025 року № 55000-11/754-ЗПІ/751 надало роз’яснення щодо планування, підготовки та реалізації публічних інвестиційних проєктів і програм публічних інвестицій на регіональному та місцевому рівнях. Щодо відмінностей між публічними інвестиціями та іншими капітальними видатками у листі зазначено наступне;

«Видатки капітального характеру / капітальні видатки, які за визначенням не належать до публічних інвестицій, що спрямовуються на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проєктів та програм публічних інвестицій, не передбачають комплексу заходів (організаційно-правових, управлінських, аналітичних, фінансових та інженерно-технічних), визначених на основі національної системи документів стратегічного планування з метою розвитку окремих галузей, секторів економіки, регіонів та територіальних громад, відображаються в загальному фонді місцевого бюджету.

Видатки на капітальний ремонт здійснюються із загального фонду місцевого бюджету за винятком тих, що належать до системи публічних інвестицій».

Враховуючи зазначене роз’яснення Мінфіну та діючи норми Бюджетного кодексу спробуємо розібрати реальні практичні приклади.

1. Оновлення бібліотечного фонду сільської бібліотеки. Чи це інвестиція у майбутнє громади, чи лише підтримання статус-кво? Проста логіка підказує, що це звичайні капітальні видатки. Але ж оновлення бібліотечного фонду реально впливає на рівень освіченості чи культурну активність населення громади. Тепер це – публічна інвестиція. Однозначної відповіді ми не знайшли.

2. Встановлення сонячної електростанції у будівлі лікарні. Сонячні панелі вже наявні. Необхідно виготовити проєктно-кошторисну документацію на роботи зі встановлення і встановити усю СЕС. Кошти у громади на це є,  співфінансування не потрібне. Роботи можна завершити протягом кількох місяців. Чи можна провести ці роботи, як капітальні видатки? Але ж є роз’яснення Мінфіну, де зазначається, що це «публічні інвестиції», оскільки видатки передбачають комплекс заходів. З іншого боку, сонячні панелі встановлюються лише на одну будівлю, а відтак не відповідають визначеному в п.44² статті другої БКУ значенню ПІП – як комплекс заходів …. не обмежених окремим об’єктом інвестування… Знову однозначної відповіді не має.

3. Придбання сонячної електростанції (СЕС) для водозабірної свердловини – чи є ПІП?  Суто закупівля – це не ПІП. Але якщо для запуску СЕС, крім купівлі обладнання, потрібен комплекс заходів (оформлення земельної ділянки, будівельні роботи та монтаж обладнання, налагодження обладнання, навчання персоналу тощо) – це може бути обґрунтовано як ПІП. Головне – щоб такі заходи були передбачені стратегією розвитку громади та СПІ та вели до покращення інфраструктури громади.

4. Капітальний ремонт футбольного майданчика (у школі): встановлення паркану, місць для сидіння, підведення освітлення.  Це буде ПІП?

Як зазначає законодавець, публічний інвестиційний проєкт – це завжди щось про покращення/розвиток, а не про підтримку існуючого активу в робочому стані. Отже – ні!

І знову, АЛЕ. Якщо в результаті реалізації проєкту стає більш місць для сидіння, підводиться енергоефективне освітлення, забезпечується інклюзивний доступ – то може бути ПІП. Але при цьому розвиток спорту має бути і у стратегії громади.

5. Чи є ПІП проєкти вартістю 3-4 млн. грн, які мають на меті капітальний ремонт пішохідного переходу  (без зміни розміру чи конфігурації відносно попереднього переходу) та капітальний ремонт стадіону (заміна спеціального покриття — без зміни розміру чи конфігурації відносно попереднього стадіону)?

В чинній нормативній базі не виокремлено чіткий мінімальний поріг вартості проєкту який можна вважати ПІП.

«Без зміни конфігурації», це вказує що інвестиційна складова відсутня. Отже – це не ПІП. Але коштів на здійснення таких робіт із загального фонду бюджету громади (як капітальні видатки) теж не має, але є можливість залучити кошти МТД. Питання залишається відкритим.

6. Наступне не менш цікаве питання: Муніципальна програма «Громадський бюджет міста» — це програма публічних інвестицій?

Адже в її межах реалізуються різнопланові проєкти — від благоустрою та ремонту доріг до культурних і освітніх ініціатив. Зазвичай це невеликі за масштабом завдання (наприклад, облаштування переходу через залізничну колію чи встановлення дитячого майданчика), які складно трактувати як окремі публічні інвестиційні проєкти. Водночас, якщо говорити про визначення ПІП, то логічно було б розглядати їх у структурному об’єднанні в межах програми.

Проте, відповідно до законодавчого визначення, програма публічних інвестицій — це сукупність інвестиційних проєктів, спрямованих на досягнення єдиної мети. У випадку «Громадського бюджету» проєкти мають різний характер, проблематику та цілі, а їх стратегічна обґрунтованість не завжди очевидна. Тому не всі вони можуть підпадати під визначення ПІП і, відповідно, бути складовими програми публічних інвестицій. До того ж, право подавати ПІП, згідно з Постановою КМУ №527,  має лише визначене коло юридичних осіб.

Розгляд практичних прикладів переконливо показує: у процесі планування, підготовки та реалізації публічних інвестиційних проєктів управлінці в громадах фактично опиняються на межі правової невизначеності. Вони змушені самостійно приймати складні й часто ризиковані рішення — чи віднести конкретний проєкт до категорії ПІП, чи трактувати його як капітальні видатки. Кожне таке рішення стає потенційною «міною уповільненої дії»: воно може бути поставлене під сумнів контролюючими органами, а їхній вердикт нерідко виявляється несприятливим для управлінця. Таким чином, відсутність чітких критеріїв у законодавстві перетворює управлінські рішення на зону підвищеного ризику, де відповідальність за інтерпретацію норм лягає виключно на плечі місцевої влади.

Замість післямови:

На  світоглядному рівні, можна поняття «інвестиція» визначити таким чином:  інвестиція — це свідома відмова від сьогоденного споживання (ресурсів, продуктів, коштів) заради створення вищої цінності у майбутньому.

Тобто сьогодні ми вкладаємо ресурс в те, що дасть позитивну віддачу згодом. Причому ця позитивна віддача може бути різною: отримання прибутку, досягнення соціального, екологічного, демографічного ефекту, капіталізація власного майбутнього.

Якщо подивитись на «публічні інвестиції» через призму світоглядного сприйняття інвестиції, як вклад у майбутнє, можна було б досить чітко розвести розуміння змісту і відмінностей між «публічними інвестиціями» і «капітальними видатками».