Програмно-цільовий підхід у місцевому самоврядуванні – інструмент розвитку громад

OD

Внаслідок реформи децентралізації була значно розширена самостійність громад у сферах управління власним розвитком, прийняття стратегічних та тактичних рішень, розпорядження місцевим бюджетом.

З іншого боку, перед органами місцевого самоврядування постали виклики: у який спосіб керувати громадами, щоб  досягти ефективності та забезпечити розвиток, що відповідав би потребам громади, як розпорядитися місцевим бюджетом. А для мешканців громад актуалізувалися проблеми: як змусити місцеву владу працювати на користь громади, йти на діалог у процесі прийняття управлінських рішень, що робити, щоб участь громадськості у виробленні та реалізації місцевої політики стала реальною.

У матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» в якості дієвої відповіді на означені виклики децентралізації висвітлено програмно-цільовий підхід до управління територіальними громадами. Роз’яснюється його зміст, напрямки застосування, переваги для громад, умови, за яких він буде ефективним, а також аналізуються проблеми, які виникають в процесі його застосування, пропонуються шляхи їхнього розв’язання.

В чому полягає програмно-цільовий підхід

Практика часткового застосування програмно-цільового підходу на рівні місцевого самоврядування для України порівняно нова, їй приблизно 10 років. Вона стала запозиченням з західної системи управління, а спроби її системного впровадження пов’язані із євроінтеграційним вектором державної політики і розгортанням реформи децентралізації. В Європі програмно-цільовий підхід був запроваджений ще раніше і зараз став ефективним інструментом управління регіональним розвитком в Польщі, Румунії, Норвегії, Австрії, країнах Прибалтики, Швейцарії. А на рівні державного управління він використовується у таких розвинених країнах, як США, Великобританія, Канада, Німеччина, Франція, Швеція, Австрія, Південна Корея, Японія, Австралія.

Початково його застосування обґрунтовувалося концепцією «management by objectives» – «управління за цілями», яка пізніше була вдосконалена у концепції «results-based management» – «управління на основі результатів». З одного боку, цей підхід покликаний звільнити управлінців від надмірної концентрації на процедурах і процесах своєї діяльності (коли вони забувають про необхідність досягнення результатів). А з іншого, – дозволяє зробити процес політичного управління більш відкритим та зрозумілим, забезпечити залучення громадськості до прийняття рішень та контролю діяльності влади.

На рівні місцевого самоврядування програмно-цільовий підхід має місію: вирішувати актуальні проблеми громад, забезпечувати їхній інноваційний розвиток, орієнтуватися не на процес простого розподілу та споживання наявних ресурсів (матеріально-фінансових, людських, природних тощо), а на їх використання для досягнення цілей та результатів розвитку, які можна виміряти і представити у визначених показниках.

Видимим проявом застосування програмно-цільового підходу у місцевому самоврядуванні є складання стратегій розвитку громад, програм соціально-економічного розвитку, інших цільових програм та проектів, а також – бюджетних програм. Розробляються вони на різних рівнях місцевого самоврядування: для громад, районів та областей. В двох останніх випадках вони відповідають спільним потребам громад в рамках відповідного району або області.

Взагалі, програмно-цільовий підхід для місцевого самоврядування розуміється і застосовується як у широкому, так і у більш вузькому значенні. У широкому – він являє собою  комплексний підхід при вирішенні різноманітних проблем громади і спрямуванні її розвитку на підґрунті наявних ресурсів. А у вузькому – це метод втілення управлінських рішень, оформлених у вигляді стратегій та програм, які розробляються і реалізуються за визначеним алгоритмом та структурою (методичні рекомендації щодо їх складання дають профільні міністерства).

Стратегія розвитку громади – документ довгострокового планування (розробляється на 7-10 років), визначає пріоритетні напрямки розвитку у відповідності до потреб та проблем громади, цілі, заходи та очікувані результати. Вона також слугує базою для подальшої розробки документів середньо- та короткострокового планування: програми соціально-економічного розвитку громади, інших необхідних цільових програм та проектів. Вони конкретизують завдання та заходи у рамках поставлених в Стратегії цілей і є своєрідними «кроками» в реалізації Стратегії розвитку громади.

А цілі, прописані у Стратегії – мають не лише задовольняти потреби громади, а й корелювати із цілями державної політики та 17-ма Цілями Сталого Розвитку, розробленими на період 2015-2030-го років і зафіксованими у Резолюції Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року».

Найважливішим завданням стратегій, програм та проектів є визначення і досягнення конкретних результатів розвитку громади. І обов’язкова умова – щоб ці результати були вимірюваними і представленими у вигляді індикаторів, якісних та кількісних показників.

Місцеві стратегії, програми та проекти розробляються не в довільній формі, – цей процес регламентується низкою законодавчо-нормативних документів. Зокрема, ч.22 ст.26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад затвердження Програм соціально-економічного розвитку, а також Цільових програм відповідних громад. Вирішують ці питання депутати місцевих рад на пленарних засіданнях. А ст.27 цього ж Закону наділяє виконкоми місцевих рад повноваженнями  підготовки програм, подання їх на затвердження відповідних рад, організації процесу їхнього виконання, подання місцевій раді звітів про хід і результати виконання.

Для стандартизації структури місцевих програм Кабінет міністрів України своєю Постановою № 335 від 17.04.2019 р. (якою вніс зміни до Постанови № 621 від 26.04.2003 р.) затвердив, серед інших документів, типову структуру місцевих Програм економічного і соціального розвитку. У 2015-му році Кабмін Постановою № 932 від 11.11.2015 р. визначив порядок розробки Регіональних стратегій розвитку і Планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності їхнього виконання. А Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Наказом № 75 від 30.03.2016 р. затвердило «Методичні рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади».

У п.3 Загальних положень цього Наказу зазначається, що «система прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади включає: стратегію розвитку об’єднаної територіальної громади; план (програму) соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади; інші довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи, в яких … визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади та заходи, які необхідно здійснити для їх досягнення».

Програмно-цільовий метод для місцевих бюджетів

Що стосується місцевого бюджету, то він має двовекторне відношення до програмно-цільового підходу: з одного боку, виступає одним з джерел фінансування програм та проектів громади (можливе залучення для їх фінансування й інших джерел – асигнувань з районних, обласних бюджетів, державного бюджету, приватних інвестицій та грантів). А з іншого, – сам місцевий бюджет складається за програмно-цільовим методом, що закріплено законодавчо.

Головною правовою підставою тут є  ст.20 Бюджетного кодексу України «Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі». У ній визначається обов’язковість використання цього методу, наводяться його структурні елементи (бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм), роз’яснюється суть і функціонал кожної складової.

У п.18 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу встановлені строки обов’язкового впровадження ПЦМ для місцевих бюджетів. Ті бюджети, які мають взаємовідносини з Державним бюджетом (це – обласні та районні бюджети, бюджети міст республіканського / обласного значення, об’єднаних територіальних громад), застосовують програмно-цільовий метод з 2017-го року. А для місцевих бюджетів, які не мають взаємовідносин з Державним бюджетом (бюджети районів у містах, міст районного значення, селищ та сіл) – з 2019-го. Отже, на поточний 2021-й рік при складанні місцевих бюджетів усіх рівнів застосовується програмно-цільовий метод.

У відповідності до зазначених положень Бюджетного кодексу, Міністерство фінансів України розробило низку наказів, які регламентують застосування ПЦМ для місцевих бюджетів. Зокрема, Наказ № 836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів» від 26.08.2014 р. До цього процесу залучилися й інші міністерства, розробивши накази про затвердження типових проектів бюджетних програм і результативних показників їх виконання, у відповідності до свого профілю: МОН – у галузі «Освіта», Мінсоцполітики – у галузі «Соціальний захист та соціальне забезпечення», Міністерство молоді та спорту – у молодіжній сфері та у сфері фізичної культури й спорту, МОЗ – у галузі «Охорона здоров’я» тощо. Також були розроблені методичні посібники для складання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом, на зразок того, що розміщений на сайті Міністерства фінансів України.

Переваги програмно-цільового підходу

Якщо програмно-цільовий підхід застосовується системно і послідовно, його ефектом стає не лише раціональне використання місцевих ресурсів і досягнення поставлених у програмах та стратегіях цілей, а й зростання транспарентності місцевої влади, включення зацікавленої громадськості до процесу управління громадою, врешті – вироблення якісної місцевої політики і сталий розвиток громад.

Адже програмно-цільовий підхід передбачає, що громадськість (в особі місцевих неурядових організацій та ініціативних груп, представників бізнесу та наукових установ) має брати участь у процесах розробки, виконання, моніторингу та оцінки стратегій, програм та проектів громади. Місцева влада повинна працювати у взаємодії з ними. Як самі документи, так і звіти за проміжними та кінцевими етапами виконання (які містять конкретні індикатори та показники) мають надаватися органами місцевого самоврядування у відкритий доступ та оформлюватися таким чином, щоб мешканці громади їх розуміли.

В результаті, у мешканців громади формуються цінності та навички усвідомленої та активної участі у виробленні місцевої політики, набувається громадянська компетентність, а підконтрольність представників місцевої влади громаді зростає.

Як програмно-цільовий підхід сприяє залученню громадськості до управління

Програмно-цільовий підхід в місцевому самоврядуванні втілюється у низці  процедур-етапів, які об’єднуються в управлінський цикл. Він включає:

• формування актуальної повістки (визначення кола проблем громади, що потребують вирішення),
• підготовку документів (проектів Стратегій, Цільових програм, бюджету),
• прийняття рішення (влада визначається, на якому варіанті проекту зупинитися і прийняти його в якості робочого),
• реалізацію (втілення заходів, визначених у Стратегії та Програмах),
• моніторинг та оцінку (контроль виконання проміжних та остаточних етапів за визначеними показниками),
• внесення змін (після завершення реалізації програм на основі оцінки результатів).

Далі, на підґрунті оцінки результатів та актуального стану справ в громаді, коригуються цілі, а цикл повторюється на діалектично вищому рівні – розробляються та виконуються нові Стратегія та Програми.

Як громадськість може включатися до цього управлінського циклу і впливати на владу на кожному етапі? З цього приводу Рада Європи розробила спеціальний документ «Громадянська участь в процесі прийняття рішень: кодекс рекомендованої практики»,  який має практичне значення як для вироблення місцевої, так і загальнодержавної політики. А його рекомендації можуть застосовуватися об’єднаннями громадян, ініціативними групами, громадськими та благодійними організаціями та іншими спільнотами, зацікавленими у співпраці з владою та вплив на неї. 

Джерело: «Громадянська участь в процесі прийняття рішень: кодекс рекомендованої практики», офіційний сайт Ради Європи.

В цьому документі наводиться «матриця громадянської участі», яка визначає, як громадськість може залучатися до політичного управління на усіх етапах управлінського циклу і на кожному рівні участі. За допомогою цієї матриці як окремі громадяни, так і громадські організації можуть оцінити, наскільки вони включені до процесу місцевого самоврядування, які інструменти та механізми взаємодії із владою їм доступні, а також – визначити бажані цілі в плані розширення своєї участі та скоригувати свою діяльність у цьому напрямку в майбутньому.

Мінімальним рівнем участі громадськості в управлінні є рівень інформації, коли доступно, в основному, спостереження за діяльністю влади та її оцінювання. При цьому, доступність інформації має забезпечити місцева влада, оприлюднюючи її на своїх сайтах та створивши канали зворотного зв’язку із громадськістю (електронна пошта або інтерактив на сайті). Окрім того, на етапах розробки повістки, підготовки документів та прийняття рішень громадськість може проводити кампанії з метою лобіювання своїх інтересів, а також – дослідження діяльності влади з подальшим висвітленням своїх оцінок через доступні інформ-канали (зокрема, в Інтернеті). А на етапі реалізації Стратегії та Програм розвитку  – спостерігати за процедурами публічних тендерів, які проводить влада для виконання запланованих робіт в рамках заходів.

Більш високий рівень участі – рівень консультацій – передбачає, що громадськість може доносити свою думку про розвиток громади, беручи участь у різноманітних івентах, семінарах, конференціях, форумах та онлайн-консультаціях, які ініціює влада або самі громадські організації (запрошуючи до участі експертів та представників влади). Окрім того, на етапі визначення актуальної повістки громадяни можуть впливати на владу через петиції. На етапі прийняття рішень (у нашому випадку – затвердження Стратегії та Програм розвитку на засіданнях місцевих рад) повинен забезпечуватись доступ громадськості. А на етапі моніторингу виконання Стратегії та Програм – зворотній зв’язок із громадськістю.

За допомогою подібних механізмів громадськість може включатися у місцеве самоуправління і на рівні діалогу, розширюючи при цьому свою активність. Ступінь участі на цьому рівні зростає шляхом налагодження безпосередніх контактів в органах місцевої влади, залучення до роботи у спільних багатосторонніх комітетах та робочих групах з розробки та моніторингу Стратегії та Програм.

А найвищим рівнем участі громадськості в управлінні місцевим розвитком є рівень партнерства. Про досягнення цього рівня можна говорити, якщо громадськість бере участь у спільних із представниками влади робочих групах або комітетах з розробки, моніторингу та оцінки Програм та Стратегії, залучена до підготовки самих документів та процесу прийняття рішень щодо їх змісту, бере участь у виконанні заходів, передбачених Стратегією та Програмами.

Як державна, так і місцева влада в Україні декларативно орієнтується на рекомендації Ради Європи із забезпечення участі громадськості в політичному управлінні. Тема діалогу та партнерства між владою і громадою – досить поширена в інформаційному просторі, в тому числі, і з ініціативи влади. Напрацьована законодавчо-нормативна база з цього приводу (є навіть вузько спеціалізовані нормативні акти, на зразок Наказу Міністерства фінансів № 94  від 03.03.2020 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо механізмів участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні»). Окрім того, алгоритми, форми та процедури участі громадян у місцевому самоврядуванні прописані в Статутах територіальних громад та у спеціальних положеннях, прийнятих районними та обласними радами.

Втім, на практиці рівень участі громадськості в управлінні розвитком громад вкрай низький: мова не йде не те що про діалог та партнерство із владою, а, навіть, про  первинний рівень відкритої інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, який часто просто не забезпечується. Деякі громади (особливо сільські та селищні) навіть не мають своїх сайтів, не кажучи вже про публічне представлення Стратегії та Програм, Звітів з їх моніторингу та оцінки і зворотного зв’язку із місцевою громадськістю. Очевидно, що запровадження програмно-цільового підходу у місцевому самоврядуванні містить проблеми.

Проблеми застосування програмно-цільового підходу

Ці проблеми носять системний характер, кожна з них тягне за собою певні негативні наслідки для сфери місцевого управління, а в сукупності вони призводять до того, що ефективність програмно-цільового підходу є низькою, а розвиток громад гальмується.

Глибинне підґрунтя цього комплексу проблем лежить в низькій громадянській компетентності як представників місцевого самоврядування, так і мешканців громад. З обох боків спостерігається нерозуміння своєї спільної місії в управлінні громадами, де вони проживають. Для представників влади характерна концентрація на вузько приватних інтересах в управлінській діяльності, а для громадськості – пасивність в сфері взаємодії із владою та брак ініціативності. Змінити цю ситуацію – довгострокова задача, яку можливо реалізувати шляхом системної громадянської освіти.

Що можна зробити «тут і зараз» для посилення ефективності програмно-цільового підходу в місцевому самоврядуванні? Для громадських організацій, а також наукових установ та місцевих бізнес-суб’єктів досяжним є розширення своїх ініціатив у взаємодії із місцевою владою, не чекаючи, коли вона їх запросить до участі в управлінні громадою. Тим більше, що законодавство надає на це широкі права.

А для місцевої влади  для досягнення більшої ефективності програмно-цільового підходу необхідно, перш за все, розуміння, що Стратегія та Цільові програми пишуться не за принципом «більше – значить краще», а з метою вирішення найактуальніших проблем громади і розвитку найбільш перспективних галузей. Скорочення кількості Цільових програм вирішуватиме не лише проблеми плутанини між ними та дублювання, а й проблему їх недофінансування, дозволить сконцентрувати зусилля і зробить їх більш результативними.

Окремим напрямком вдосконалення роботи має стати посилення виконавчої дисципліни в ході розробки та реалізації Стратегії та Програм. Тут необхідний зовнішній контроль виконання програм та цільового використання бюджетних коштів, законодавче врегулювання цього процесу. До процесу контролю можуть залучатися як незалежні аудитори, так і представники профільних державних структур.

Відповідальність розпорядників бюджетних коштів щодо досягнення кількісних та якісних показників за цільовими програмами має бути посилена. А самі ці показники та етапи моніторингу і контролю  – чітко прописані в Програмах.

В підсумку, орієнтиром для органів місцевого самоврядування при складанні та реалізації Стратегії і Програм має бути досягнення конкретних показників економічної ефективності та соціальної значущості, добросовісне виконання усіх передбачених програмно-цільовим методом процедур, орієнтир на користь для розвитку громади, забезпечення відкритості процесу та співпраці з громадськістю.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».