Національні спілки: необхідне явище українського суспільства чи пережитки минулого?

Центр демократії та верховенства права

В Україні серед професійних об’єднань існує таке явище як “національні творчі спілки”. Законодавство визначає творчу спілку як неприбуткову організацію, до якої належать особи певного фахового напряму. Окремою кастою серед них є спілки зі статусом “національних” – саме вони можуть отримувати державне фінансування. Однак у роботі творчих спілок ще з 1991 року є багато підводних каменів. Зокрема, процедура отримання статусу національної спілки, особливості виділення бюджетних коштів, заборони на використання назви “національна”, встановлені Кабінетом Міністрів.

Що таке національна творча спілка і з чим її їдять?

Творча спілка є неприбутковим професійним об’єднанням, до складу якого можуть входити громадяни України, іноземці та особи без громадянства (віком від 18 років). Ба більше, творча спілка об’єднує лише представників певного фахового напряму. Так, не може існувати творчої спілки, куди одночасно належать композитори та хореографи. Такі професійні об’єднання є незалежними у своїй діяльності від органів влади, політичних партій та інших організацій.. Також вони мають право здійснювати творчу і господарську діяльність.

На сьогодні творчі спілки, незважаючи на 28-річну історію незалежності, залишаються “спадкоємцями” радянських громадських організацій. Власне, у 1992 році Верховна Рада зобов’язала Фонд державного майна передати творчим спілкам  нерухоме майно загальносоюзних громадських організацій колишнього СРСР. Склад деяких творчих спілок лишається майже незмінним і діє за радянськими зразками, що стосується і ухвалення рішень.

Зокрема, Національна спілка письменників була створена шляхом перейменування колишньої Спілки радянських письменників України, зберегла аналогічний механізм функціонування. Всі її керівники за час незалежності свого часу входили до Спілки радянських письменників. 

Національні творчі спілки мають особливий правовий статус та деякі спеціальні повноваження. Відповідно до законодавства, лише одна спілка з кожного фахового напряму може отримати статус “національної”. І лише об’єднання з таким статусом мають право на фінансування з держбюджету. Також вони, беруть участь у обговоренні питань зі своєї сфери. Їхні члени можуть входити до складу колегій, експертних та консультаційних рад, комітетів з присудження державних премій.

Втім, потреба спеціальних повноважень для представників національних творчих спілок є сумнівною. Крім того, у Верховній Раді неодноразово обговорювався законопроект про публічні консультації, за якого дорадчі функції спілок не потрібні. Також виникає питання: хто отримає право дорадчого голосу, якщо у певній сфері жодна спілка не має статусу “національної”.

Процедура отримання спілкою статусу “національної”

Статус національної можуть одержати лише всеукраїнські спілки – професійні об’єднання, до яких входить 100 та більше членів.

Для отримання спілкою статусу національної Мінкультури та правління всеукраїнської творчої спілки повинні внести до Кабміну спільне подання та рішення колегії Мінкультури з довідкою про діяльність цієї спілки. Кабмін, в свою чергу, надає творчій спілці статус національної. Якщо спілка припиняє відповідати вимогам до національних творчих спілок, Кабмін позбавляє її такого статусу. Цікаво, що не існує конкретного переліку вимог до творчої спілки, яка бажає отримати статус “національної”.

Зауважимо, що після отримання статусу “національної” питання кількості учасників спілки залишається неконтрольованим. Жодних вимог щодо аудитів та публічної звітності не передбачено. Так, Національна спілка журналістів України наразі декларує понад 19 тисяч членів, а Національна спілка композиторів нараховує близько 450 членів. Бюджетне фінансування спілок частково залежить від кількості членів, тож об’єднання перебувають у нерівних позиціях.

По суті, держава виділяє фінансування, не перевіряючи дійсних членів. До прикладу, чи справді член НСЖУ є журналістом, а чи просто має посвідчення спілки. І національні спілки можуть штучно збільшити власне фінансування, надавши членство більшій кількості осіб.

Фінансування національних спілок: скільки, звідки і навіщо?

Джерелами коштів для творчих спілок є внески членів таких об’єднань, фінансування з Державного бюджету та матеріальні внески фізичних чи юридичних осіб. Також об’єднання може заробляти на підприємницькій діяльності та спеціальних відрахуваннях за використання творів, які стали суспільним надбанням.

Наприклад, Бюджет на 2019 рік передбачав фінансування національних спілок. Серед бюджетних коштів, закладених для Міністерства культури, у графі “Фінансова підтримка національних творчих спілок у сфері культури і мистецтва та заходи Всеукраїнського товариства “Просвіта” передбачено 87,5 млн грн для фінансування національних творчих спілок. Крім цього, з незрозумілих причин серед коштів, виділених для Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення заклали графу “Фінансова підтримка творчих спілок у сфері засобів масової інформації, преси”. На це виділено 3,3 млн грн. З одного боку, положення охоплює і різноманітні регіональні об’єднання. З іншого – за чинної ситуації Національна спілка журналістів України має всі підстави для отримання подвійного фінансування. І як національна творча спілка, і як спілка у сфері медіа.

Дещо іншою є ситуація у Бюджеті на 2020 рік. Серед видатків Міністерства культури, молоді та спорту у графі “Здійснення культурно-митецьких заходів національними творчими спілками та Всеукраїнським товариством “Просвіта” передбачено 24,6 млн грн. Також серед коштів, передбачених проектом бюджету для фінансування Державного комітету телебачення і радіомовлення, 1,98 млн грн виділено на “Фінансову підтримку творчих спілок у сфері засобів масової інформації, преси”. Кількість коштів тут зменшена майже вдвічі, однак можливість подвійного фінансування для НСЖУ досі існує.

Отже, із прийняттям нового Бюджету дещо змінився підхід до фінансування творчих спілок. Раніше не було зрозуміло, куди використовуються кошти, а конкретних вимог не існувало. Фактично, держфінансування могло йти на будь-які потреби спілки. Наразі ж кошти планують надавати винятково на культурно-мистецькі заходи. Тож спрямування і використання коштів можна буде відстежити.

Логічним наслідком нововведень є значне скорочення державного фінансування для національних творчих спілок. Втім, більшість таких об’єднань мають  стабільні джерела фінансування, а тому скорочення грошових видатків з Державного бюджету не має суттєво вплинути на їхню діяльність.

До таких джерел належать вступні і членські внески, відрахування від фондів, створених творчою спілкою та винагород за управління майновими правами суб’єктів авторського права. Також слід згадати добровільні грошові та матеріальні внески і пожертвування.

Перелік національних творчих спілок: у пошуках невідомого

Наразі не існує єдиного реєстру національних творчих спілок. Лише неповний їх перелік сьогодні можна знайти на веб-сайті Міністерства культури. Він включає: 

• Національну спілку композиторів України;
• Національну хореографічну спілку України;
• Національну всеукраїнську музичну спілку;
• Національну спілку кобзарів України;
• Національну спілку художників України;
• Національну спілку майстрів народного мистецтва України;
• Національну спілку фотохудожників України;
• Національну спілку письменників України;
• Національну спілку театральних діячів України;
• Національну спілку краєзнавців України;
• Національну спілку кінематографістів України.

Існують й інші об’єднання, які отримали статус національної спілки – і, відповідно, державне фінансування. Зокрема, Національна спілка архітекторів України. Незважаючи на те, що Міністерство культури не згадує про неї у своєму переліку, пункт 25 Статуту спілки вказує на можливість отримання державного фінансування для цього об’єднання, що доводить належність творчої спілки до категорії національних.

Аналогічна ситуація склалася із Національною спілкою журналістів України. У Статуті спілки безпосередньо вказано, що вона керується Законом “Про професійних творчих працівників та творчі спілки”. А серед джерел фінансування передбачається можливість одержання коштів з державного бюджету. Відповідно до назви та порядку регулювання така спілка є національною, але це можна перевірити лише шляхом цільового дослідження конкретного об’єднання.

Тобто, дізнатися статус творчої спілки можливо або безпосередньо з її установчого документа, або зі спеціальної постанови Кабміну. Так, пошуковий механізм є прозорим і достатньо простим. З іншого боку, постає питання: чи можливо дізнатися перелік національних творчих спілок, не знаючи їхніх назв чи сфер творчої діяльності? Адже їхня кількість безпосередньо впливає на розподіл фінансування. Як це зробити, не заглиблюючись у методичний перегляд усіх існуючих постанов уряду? Питання досі залишається відкритим.

Більше того, Закон згадує Спілку дизайнерів України, як об’єднання, що отримує у власність чи безстрокове користування частину нерухомого майна громадських організацій колишнього СРСР. Серед переліку творчих спілок у прикінцевих положеннях це об’єднання є єдиним, яке наразі не має статусу “національного”. Виникає питання:, чому саме ця спілка є одержувачем майна, а також чим керувався парламент при встановленні правового режиму нерухомого майна громадських організацій колишнього СРСР.

Питанням для дискусій є також статус Національної ліги українських композиторів. Це об’єднання утворилося через ціннісні розбіжності й всередині Національної спілки композиторів та вихід частини митців з її складу. За своєю правовою природою Національна ліга українських композиторів також є творчою спілкою. Однак вже існує Національна спілка композиторів, а такий статус отримує лише одне фахове об’єднання. Тож виникає питання: як ця спілка носити статус “національної”, і чи не суперечить це чинному законодавству?

Обмеження Кабміном вживання терміну “національний” у назвах творчих спілок – дискреція чи повноваження нізвідки?

Ще одним важливим нюансом є заборона Кабміну навживання терміну “національна” у назві об’єднань, яким такого статусу офіційно надано не було. Сам факт заборони вже є проблемою. . Адже, відповідно до статті 16 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань” найменування юридичної особи не може містити певних термінів чи абревіатур винятково якщо заборона встановлена законом, а не нормативно-правовим актом

Хоча Закон містить виняток, за яким Мін’юст може розробляти вимоги для юридичних осіб, перелік не містить жодної згадки про професійні об’єднання чи творчі спілки. Отже, Кабмін не має права встановлювати заборони на використання термінів чи понять у найменуваннях творчих спілок.

Проблематика

Регулювання діяльності національних творчих спілок викликає ряд запитань. На них важко, або і неможливо відповісти спираючись винятково на два регулятивні документи – Закон та Постанову Кабміну. Зокрема:

• На сьогодні не існує єдиного реєстру національних творчих спілок. Мінкульт не надає списку в повному обсязі. А відслідковувати зміни вручну майже неможливо через велику кількість розрізнених за датами прийняття постанов.
• Існує і необхідність розробки механізму контролю за використанням бюджетних коштів. Ситуацію покращує пропозиція надавати цільове фінансування на культурно-митецькі заходи. Втім, конкретної процедури розподілу коштів досі не існує.
• Оскільки статус “національної” може мати лише одна творча спілка з певної сфери, абсурдним є паралельне існування спілки кобзарів та музичної спілки, спілки художників та спілки майстрів народного мистецтва. Фахові спрямування їхніх членів хоча б частково перетинаються, а це заборонено законом. На жаль, проблема досьогодні залишається неврегульованою.
• Відкритим залишається питання щодо регулювання статусу Національної ліги українських композиторів. Зокрема, використання терміну “національна” у найменуванні, зважаючи на дублювання сфер із Національною спілкою композиторів.

Висновки та рекомендації:

Наразі найоптимальнішим шляхом вирішення усіх вищеописаних колізій статусів та найменувань, як і проблеми фінансування творчих спілок “всліпу”, є скасування статусу “національних” для таких професійних об’єднань.

Цей крок дозволить урівняти будь-які творчі спілки у правах і можливостях та вирішить проблему незаконного дублюванння сфер (яка існує наразі). Рішення допоможе уникнути колізій у разі ціннісних чи стратегічних розбіжностей у існуючих спілках. Об’єднання зможе  безконфліктно розділитися на два окремих.. І уникнути конфліктів щодо збереження статусу і фінансування.

Втім, скасування такого статусу не має позбавляти творчі спілки державного фінансування. Кошти можуть надаватися як цільове фінансування на конкретні заходи: до прикладу, концерт або виставку.

Фінансування з державного бюджету також може відбуватися на конкурсній основі. Такий підхід, крім економії бюджетних коштів, сприятиме розвитку спілок та конкуренції. А гроші отримуватимуть об’єднання, які справді цього потребують та мають якісні проекти.

Водночас, при скасуванні статусу “національних” постане питання щодо відмови від дорадчих та консультативних прав, які мають члени таких професійних об’єднань. Насправді ж позбавлення цих повноважень не забороняє членам спілок брати участь у публічних обговореннях на загальних засадах. Цю проблему міг би вирішити і закон, який регулюватиме питання публічних консультацій.

Зрештою, проблеми не мають виникнути і з формуванням колегій, експертних та консультаційних рад, комітетів з присудження державних премій та нагород. По-перше, на сьогодні і так не існує чіткої процедури призначення членів подібних органів зі складу національних спілок. Об’єднання на власний розсуд делегують будь-яку особу для виконання необхідних функцій. По-друге, актуальним є питання загальної можливості держави встановлювати монополію на нагороди та премії у певній сфері. Але відповідь на нього – вже зовсім інша історія.

Тетяна Авдєєва, юрист Центру демократії та верховенства права