Про територію територіальної громади і не тільки

Міркування на полях проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»” (реєстр. № 9515 від 31.01.2019 р. внесений Кабінетом Міністрів України)

Замість вступу

В Україні за 28 років Незалежності досі не ухвалено базового закону про адміністративно-територіальний устрій. По суті країна досі користується системою адміністративно-територіального устрою, що склалась в часи СССР, при чому часто юридичний та фактичний зміст одиниць адміністративно-територіального устрою не надто узгоджується. В питаннях адміністративно-територіального устрою Україна досі користується актами періоду УРСР – Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» від 12 березня 1981 р. N 1654-X.22.02.2018 у Верховній Раді Україні під №8051 було зареєстровано проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», проте досі цей закон так і не було розглянуто навіть у першому читанні.

Проте життя не стоїть на місці, слабкі сільради не можуть здійснювати реальне управління на своїх територіях, території занепадають і держава була змушена розпочати широкомасштабну реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади згідно Концепції №333-р від 01.04.2014 року. Станом на початок березня 2019 року уже утворено понад 800 об’єднаних територіальних громад. В децентралізованій Україні зараз проживає уже 70% всього населення та вона охоплює майже 40% території держави. Ця реформа сьогодні вступає у конфлікт із старою радянською системою адміністративно-територіального устрою на базовому та проміжному рівнях. Адже досі, органи місцевого самоврядування територіальних громад не поширюють свою юрисдикцію на території поза межами населених пунктів.

Ключові проблеми реформи, що потребують першочергового вирішення

Проблема перша – обмежена юрисдикція органів місцевого самоврядування територіальних громад за межами населених пунктів.

Це стосується як повноважень на планування усієї території громади, так і здійснення заходів з облаштування цієї території, контроль над дотриманням режиму використання земель, санітарного стану тощо. Тут варто відмітити, що в сфері оподаткування земель, до місцевого бюджету територіальної громади надходить податок з усіх категорій земель, як в межах, так і за межами населених пунктів, що дає підстави стверджувати про фактичну наявність визначеної території юрисдикції територіальної громади де-факто і відсутності такої юрисдикції де-юре.

Проблема друга – руйнування районного рівня адміністративно-територіального устрою.

Районний рівень в Україні досить часто змінювався в радянські часи, кількість районів то суттєво скорочувалась до 250, то зростала до 960, остаточно він сформувався в середині 60-х років минулого сторіччя в складі 490 районів. Райони є дуже різними, як за чисельністю (від 5 до понад 180 тисяч населення), так і площею території (від 309 до 3660 кв. км). Утворення в межах території району однієї чи кількох ОТГ по суті позбавляє районний рівень можливостей балансувати бюджетну мережу на необ’єднаній території району, що породжує напругу між ОТГ та районним керівництвом. Ще гірша ситуація у районах, де ОТГ створена в межах всього району чи весь район складається з 2-3 ОТГ. Там районна рада та значною мірою РДА залишились без реальних повноважень, що знову ж таки не йде на користь як реформі так передусім жителям громад.

Проблема третя – неможливість вирішити питання розмежування окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Утворення районів та й сільрад в радянські часи мало досить довільний характер, тому розмежування між сільрадами, районами, а подекуди навіть між областями є алогічним і таким, що ускладнює управління територіями та створює проблеми жителям поселень, які є по суті анклавами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. До цього додається проблема, яка виникла після утворення ОТГ із сільрад, які були досить штучними утвореннями. Окремі поселення тяжіють до одних центрів, а входять до складу ОТГ поза цими центрами. Для вирішення питань уточнення розмежування між громадами потрібні процедури, яких зараз не існує.

Способи вирішення проблем: системні і локальні

Вирішення означених проблем можливе на системному рівні, через ухвалення законів:

Про засади адміністративно-територіального устрою України (проект №8051 від 22.02.2018 року, пройшов розгляд комітету ВРУ, включений до порядку денного осінньої 2018, весняної 2019 року сесій, не розглядався).

Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №6403 від 21.04.2017 (ухвалений в першому читанні 16.11.2017 року, досі не розглянутий в другому читанні).

Проте, оскільки ці закони не розглядаються довгий період часу, правовий вакуум починають заповнювати законопроекти не системного характеру. Зокрема зареєстровано уже низка законопроектів, що стосуються районного поділу окремих областей. Авторами цих законопроектів є народні депутати України, які сповна реалізують своє право на законодавчу ініціативу, пропонуючи свої підходи до районування «своїх» областей поза Урядом, який не може провести системний законопроект через Верховну Раду України.

Зрозуміти такі ініціативи народних депутатів можна, а от нову ініціативу від Уряду, яка по суті є відмовою від системного вирішення проблеми, навряд.

Мова йде про законопроект “Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»” (реєстр. № 9515 від 31.01.2019 р внесений Кабінетом Міністрів України.

Законопроект дуже короткий. Ним передбачається:

1) доповнити статтю 1 закону новим визначенням: «територія територіальної громади – територія, на яку поширюються повноваження територіальної громади, які здійснюються у порядку і в межах, визначених Конституцією і законами України як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування»;

2) додати ще один пункт у Перехідні положення до закону такого змісту: «7¹. До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення територій територіальних громад, а також подання до Верховної Ради України проектів законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів здійснює Кабінет Міністрів України».

На наш погляд, поданий законопроект не вирішує поставлених перед реформою завдань і не може бути ухваленим із таких підстав:

1. про «територію територіальної громади»

визначення поняття «територія територіальної громади» нічого не додає в плані розширення меж юрисдикції територіальної громади та її органів на всю свою територію, оскільки далі у законі цей термін не використовується.

На наш погляд, тут більш доцільним виглядає доповнення статті 2 Закону новою частиною «3. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами в межах території юрисдикції, яка визначається відповідно до закону.»

Відповідно варто тоді ввести нову статтю «Стаття 6-1. Межі території юрисдикції територіальної громади

1. Межею території юрисдикції територіальної громади є умовна замкнена лінія, що відмежовує територію юрисдикції територіальної громади від територій юрисдикції інших територіальних громад.

2. Відображення меж територій юрисдикції територіальних громад на кадастрових планах та топографічних картах, винесення їх на місцевість здійснюється уповноваженим на те центральним органом виконавчої влади в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.»

Також буде потрібно внести ще низку правок у деякі інші статті цього Закону, а також низки інших законів (але це не є предметом цієї записки). Такі правки дійсно вирішать проблему, як території «територіальної громади» так і нададуть право Кабінету Міністрів визначити межі цих «територій».

2. про право Кабінету Міністрів подавати проекти законодавчих актів щодо утворення чи ліквідації районів.

На наш погляд припис, що «подання до Верховної Ради України проектів законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів здійснює Кабінет Міністрів України» є порожньою нормою, оскільки Кабінет Міністрів і так наділений правом законодавчої ініціативи і може подавати проекти таких актів на розгляд Верховної Ради і сьогодні. Якщо розробник мав на увазі, що такі акти може винятково подавати Кабінет Міністрів і більше ніхто інший, то це не можливо зробити цією нормою. Право законодавчої ініціативи визначене Конституцією. Особливості реалізації цього права, щодо законопроектів у сфері адміністративно-територіального устрою може бути додаткового врегульоване Регламентом Верховної Ради України, де може бути передбачено, що незалежно від суб’єкта законодавчої ініціативи, проект акта у сфері адміністративно-територіального устрою має пройти попереднє схвалення Урядом.

Висновок:

На жаль проект Закону України “Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»” (реєстр. № 9515 від 31.01.2019 р внесений Кабінетом Міністрів України) не є системним, не містить правових норм, необхідних для вирішення проблем із завершенням реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади і не має бути ухваленим.

Для завершення реформи необхідно якомога швидше ухвалити закони, про які йде мова вище, зокрема найбільш критичний «Про засади адміністративно-територіального устрою України» і Уряд мав би концентрувати зусилля саме на системному вирішенні проблем, аби законодавча основа реформи була завершена в поточному 2019 році. Без цього є ризик, що успішна децентралізаційна реформа може перетворитись у проблему, коли після місцевих виборів 2020 року в нас буде дві України, які живуть за різними правилами – нова, модерна децентралізована, стара – ієрархічна.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що реалізується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».