Про спробу вирішення проблем самоврядування районного рівня в окремо взятій Чернігівській області

Аналіз проекту закону № 9277 від 08.11.2018 «Про зміну меж районів Чернігівської області»

Загальний огляд ситуації

Реформа місцевого самоврядування в Україні стартувала 2014 року з ухваленням Кабінетом Міністрів України «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (Розпорядження КМУ від 1.04.2014 № 333-р.)

Станом на сьогодні налічується 705 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), в яких пройшли вибори та відбулося формування місцевих рад та їх органів. Вони об’єднали 3839 сільських, селищних та міських рад, в яких проживає 7,1 мільйонів жителів. Ще 569 місцевих рад, де мешкають 1,1 млн. жителів ухвалили рішення про об’єднання та чекають на проведення перших виборів, в результаті яких мають утворитися ще 133 ОТГ, щоправда в частині цих громад вибори відтерміновано через введення воєнного стану.

Однак, якщо утворення нових ОТГ йде повним ходом, то в частині реформи, що стосується територіальної організації влади, поки що не помітно значних зрушень, а вони – на часі. Кабінет Міністрів України ще в лютому 2018 року подав до Верховної Ради законопроект № 8051 від 22.02.2018 «Про засади адміністративно-територіального устрою України», але він досі не ухвалений навіть в першому читанні.

Справа не лише в тому, що однією з основних причин неефективності діючої системи влади на місцях є неузгодженість окремих норм Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та недосконалість законодавства щодо порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Ці проблеми особливо загострилися через масове утворення ОТГ, при якому роль та повноваження органів влади районного рівня – як районних рад, так і районних державних адміністрацій – зводяться практично до нуля.

1. Про мету Законопроекту

Метою зазначеного законопроекту, як заявляють його автори Амельченко В. В., Федорук М.Т., Медуниця О. В., Река А. О., Лаврик М. І., Дмитренко О. М., є забезпечення ефективної системи функціонування місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на субрегіональному рівні. Наведена мета реалізується у положеннях законопроекту, якими передбачається зміна меж районів, які охоплюватимуть територію всіх адміністративно-територіальних одиниць базового рівня – міських, селищних, сільських територіальних громад.

Так, законопроектом пропонується розширення меж Чернігівського, Ніжинського, Прилуцького, Корюківського районів шляхом приєднання до них інших районів області. При цьому «для забезпечення надання соціальних послуг на територіях, які не входять до складу ОТГ чи міст обласного значення зберігаються районні ради, які, відповідно до законопроекту формуються шляхом включення до їх складу депутатів районних рад, що приєднуються до них». Себто передбачається, що усі районні ради в новостворених районах зіллються в одну «об’єднану» районну раду без усяких виборів! На думку авторів законопроекту «це дозволяє забезпечити неперервність публічної влади та представництва в районній раді обраних депутатів від відповідних територій до кінця їх каденції в 2020 році».

Понад те, за задумом авторів «об’єднана» районна рада отримає право вносити зміни, визнавати такими, що втратили чинність, або взагалі скасовувати акти районних рад, що увійшли до їх складу, а районні державні адміністрації робити те саме з актами державних адміністрацій, які до них приєднуються.

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

В Чернігівській області, якої безпосередньо стосується законопроект, створено 43 об’єднаних територіальних громад з 52, запланованих відповідно до Перспективного плану формування спроможних громад області. Ці ОТГ охоплюють 55 % площі Чернігівської області. Понад 38% населення області вже входить у склад ОТГ, загалом 58% рад базового рівня прийняли рішення щодо формування об’єднаних територіальних громад на території Чернігівської області. Відповідно до Бюджетного кодексу України та законодавства, ОТГ перебирають на себе майже всі бюджетні ресурси та повноваження, які належали до компетенції районних рад. Таким чином, функціонування останніх стає неефективним через фактичну відсутність чи істотне зменшення функцій. Це, на думку авторів, «створює соціальну напругу та непрості відносини між районною ланкою влади та новоствореними громадами». Таким чином, гостро постає питання проведення адміністративно-територіальної реформи «в межах окремо взятої області».

3. Зауваження до законопроекту

Проблеми, окреслені авторами законопроекту, дійсно є актуальні з огляду на стан, в якому опинилися районна влада – райради та райдержадміністрації, однак теза щодо «соціальної напруги» виглядає дещо перебільшеною. Якщо населення сільських територій області, де переважно створені ОТГ, так активно підтримало об’єднання, то звідки взятися «соціальній напрузі»?

Скоріш за все можна уявити, що напруга виникла між новоствореними ОТГ та районною владою, яка фактично втратила владні повноваження й занадто цим переймається. Якби зі створенням ОТГ ситуація з наданням публічних послуг громадянам погіршилася, то, зрозуміло, процес їх створення загальмувався б, однак цього нема, а районна влада не акцентує на жодній проблемі, яку не можуть вирішити чи не вирішують об’єднані громади. Отже, ймовірно, проблеми виникли у районної влади, а не у ОТГ, але це, насправді – питання ставлення до реформи децентралізації загалом.

В Україні є численні приклади прямо протилежного ставлення районної влади до реформи та сприяння утворенню ОТГ. Приміром, на самому початку реформи районна державна адміністрація Летичівського району Хмельницької області всіляко сприяла утворенню нових громад й в результаті вже в жовтні 2015 року на території району утворилося дві потужні ОТГ, – Летичівська та Меджибізька, – які охоплюють усю територію району. Лише за перший рік їх діяльності бюджети цих громад зросли ледь не в 10 разів й відповідно зросла якість надання публічних послуг та інфраструктури району.

Нововведення, які передбачає законопроект, зводяться до одного – механістичного злиття районів, в результаті чого замість 22 залишаться 4 райони, при цьому питання принципів, критеріїв та підстав такого формування авторами законопроекту взагалі не ставиться. Головне питання, наскільки раціонально сформовані існуючі райони, взагалі випадає з поля зору авторів.

Натомість адміністративно-територіальна реформа вимагає нових підходів до формування районів, головний з яких – доступність отримання публічних послуг районного рівня для населення. Зрозуміло, що старі совітські підходи до формування «адмінтеродиниць», де часто бралося за критерій число членів компартії на території, слід піддати ретельній ревізії, однак це, ймовірно, не спадало на думку авторам законопроекту.

В питанні утворення нових районних рад та райдержадміністрацій (РДА) автори пішли ще далі – вони пропонують так само в механістичний спосіб злити існуючі районні ради в нові, «об’єднані». Автори вважають, що юридичні особи публічного права (районні ради, РДА, районні територіальні органи центральних органів виконавчої влади), що увійдуть до складу розширених районів «реорганізовуються шляхом приєднання до відповідних юридичних осіб публічного права вказаних районів». Можливо, щодо органів державної влади цей спосіб є прийнятний, але щодо районних рад відразу виникає запитання щодо легітимності новоутворених рад – не дарма процес утворення об’єднаних громад закінчується лише після проведення виборів у нових громадах.

Натомість, на поставлене питання є пряма відповідь в Конституції України (КУ):

«До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування» – ч. 1 ст. 141 КУ.

Дехто може заперечити – до складу «розширеної» ради увійдуть депутати, які також обиралися жителями відповідно до цієї норми, однак, справа в тім, що їх повноваження припиняються разом із припиненням повноважень «старої» райради, що встановлено в тій самій ч. 1 статті 141 КУ:

«Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради».

А припинення повноважень районних рад тих районів, що приєднуються, однозначно випливає з тексту законопроекту.

4. Висновки та пропозиції

Запропонований законопроект не вирішує проблеми взаємоіснування ОТГ та органів районної влади в окремо взятій Чернігівській області. Понад те, він принципово не може вирішити це питання в межах України, оскільки не має встановлених критеріїв та принципів формування нових районів. Пропозиції щодо формування нових районних рад шляхом злиття існуючих не витримують критики, оскільки прямо суперечать Конституції України та законам «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори» (зауважимо, що внесення жодних змін у згадані закони цим законопроектом не передбачається).

Таким чином, законопроект в цілому суперечить загальним демократичним принципам та по-суті є антиконституційним.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко