Перспективи реформування соціальних послуг

Система надання соціальних послуг в Україні стає важливим інструментом забезпечення соціальної безпеки держави в умовах тотального реформування інститутів державного управління та децентралізації. Враховуючи, що поняття «соціальні послуги» використовується при обговоренні переходу від бюджетного фінансування установ до фінансування послуг, здійснення соціальної роботи з різними соціальними групами, які знаходяться в складних життєвих обставинах та подоланні бідності, ефективність реформування системи надання соціальних послуг залежить від того, як розуміють реформатори сутність і зміст реформ. Обговоренню проблем реформування системи надання соціальних послуг було присвячено засідання Координаційно-експертної ради з питань соціальної політики Науково-дослідного інституту праці і зайнятості населення (НДІ ПЗН) МСП та НАНУ, яке пройшло 3 червня 2016 року в приміщенні НДІ праці та зайнятості населення.

В засіданні взяли участь представник сектору з питань соціальної політики ЮНІСЕФ, фахівці НДІ ПЗН, експерти недержавних організацій.

Експерти Бюро соціальних та політичних розробок презентували історію реформування системи надання соціальних послуг, успіхи та проблеми реформування з урахуванням умов децентралізації. Під час презентації було зазначено, що реформування соціальних послуг згадувалось у 1994 році у Постанові ВРУ «Про доповідь Президента України «Шляхом радикальних економічних реформ. Про основні засади економічної та соціальної політики», однак, системно розпочалось з 2001 року завдяки «Стратегії подолання бідності», в якій було визначені основні напрями реформи, що впродовж подальших 15 років залишаються пріоритетними для цієї сфери, а саме:

– поглиблення адресності державної соціальної допомоги;

– заміна окремих пільг на соціальні послуги;

– перехід від бюджетного фінансування відповідних державних установ до програмного фінансування на конкурсних засадах громадських організацій, які надаватимуть такі послуги;

– передача органам місцевого самоврядування повноважень щодо планування, фінансування та організації надання соціальних послуг.

У 2003 році Верховна Рада України прийняла Закон України «Про соціальні послуги», який повинен був стати базовим для розвитку системи надання соціальних послуг, але всі зазначенні питання цей закон не вирішив. Далі була «Концепція реформування системи соціальних послуг», яку схвалили у 2007 році, і яка діяла до 2012. У «Стратегії реформування системи надання соціальних послуг», яка скасувала Концепцію і була затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2012 р. № 556-р, зазначено, що Концепція реформування системи соціальних послуг, реалізована не в повному обсязі внаслідок відсутності законодавчого регулювання питань, зокрема, щодо формування соціального замовлення, визначення потреб адміністративно-територіальної одиниці у соціальних послугах, їх видах та обсягах, планування та надання соціальних послуг з урахуванням визначених потреб і запровадження стандартизації зазначених послуг. Таким чином, з 2001 по 2012 роки система надання соціальних послуг практично не запрацювала.

13 березня 2013 року Розпорядженням КМУ було затверджено «План заходів на 2013-2016 роки щодо реалізації Стратегії реформування системи надання соціальних послуг», дія якого закінчується в цьому році. Що цікаво, в проекті «Стратегії розвитку соціальних послуг до 2022 року», також планується:

– поглиблення адресності державної соціальної допомоги;

– перехід від бюджетного фінансування відповідних державних установ до програмного фінансування на конкурсних засадах громадських організацій, які надаватимуть такі послуги;

– передача органам місцевого самоврядування повноважень щодо планування, фінансування та організації надання соціальних послуг.

15 років реформування призвели до того, що основними напрямами реформи залишаються напрями, аналогічні тим, що були у 2001 році. Як зазначили учасники зустрічі, важливою проблемою системи надання соціальних послуг є фінансові механізми та протиріччя в нормативно-правових документах, в ЗУ «Про соціальні послуги», в різних стратегічних документах та в підзаконних актах.

Наприклад, за всі роки реформ, бюджетне фінансування здійснюється лише для закладів, а не для послуг. Також слід зазначити неефективність «передових» форм фінансування соціальних послуг, таких як «соціальне замовлення» чи «гроші ходять за дитиною (клієнтом)». Неефективність соціального замовлення, наприклад, ілюструється кількістю бюджетних коштів, які виділялись на цей механізм. Відповідно до звіту КМУ у 2015 році у Запорізькій, Миколаївській та Хмельницькій областях здійснено закупівлю соціальних послуг на загальну суму понад 250 тис. грн. При тому, що на фінансування діяльності НУО для вирішення соціальних проблем, тільки в Одесі, виділено 850 тис. грн. Значні суми виділені і в інших містах. Обсяги державної підтримки громадських об’єднань у 2015 році: «Фінансова підтримка громадських організацій інвалідів та ветерані» 71 134,1 тис. грн; «Фінансова підтримка громадських організацій фізкультурно-спортивного спрямування» 31 845,7 тис. грн; «Здійснення заходів державної політики з питань молоді та державна підтримка молодіжних та дитячих громадських організацій» 12 777,0 тис. грн.

«Гроші ходять за дитиною (клієнтом)» взагалі зводиться до додаткової субвенції на дітей, які потрапляють в прийомні родини і взагалі не пов’язано зі зменшенням фінансування інтернатних установ, з яких дітей вилучають. Нагромадження величезної кількості нормативно-правових актів, що різним чином регламентують надання соціальних послуг, витворює кілька «паралельних» систем соціальних послуг. Ці «паралельні» системи часто навіть не кореспондуються між собою. А важливою характеристикою реформування системи надання соціальних послуг є звітування не реформами, а формальними нормативно-правовими документами.

Наприклад, у «Звіті про хід і результати виконання програми діяльності КМУ у 2015 році», зазначнено, що: «Впроваджено реформу системи соціальних послуг». Вся «впроваджена реформа» стосується великих об’ємів нормативно-правових документіва саме: нової редакції Закону України «Про соціальні послуги» (реєстраційний номер 3143), 16 проектів державних стандартів соціальних послуг, з них 12 затверджено наказами Мінсоцполітики та «ефективного» соціального замовлення у Запорізькій, Миколаївській та Хмельницькій областях, де як зазначалось вище, здійснено закупівлю соціальних послуг на загальну суму понад 250 тис. гривень (у 2014 році соціальне замовлення проведено у Хмельницькій області на загальну суму 95 тис. гривень).

Окремо учасники засідання торкнулися проблеми стандартизації соціальних послуг. Учасники зазначили, що відповідно до «Порядку розроблення державного стандарту соціальної послуги», стандарти застосовуються для: організації надання соціальних послуг; оцінки, моніторингу та контролю за якістю соціальної послуги; визначення тарифу платної соціальної послуги. Але, фінансове використання стандартів соціальних послуг для визначення вартості соціальної послуги є проблемним питанням. Навіть з урахуванням «Методичних рекомендацій розрахунку вартості соціальної послуги», в яких термін «державний стандарт соціальної послуги» використовується лише один раз: «продукти харчування, що закуповуються для організації харчування одержувачів, якщо це передбачено державними стандартами соціальних послуг». Водночас, пункт 3 Методичних рекомендацій визначає, що розрахунки вартості соціальних послуг доцільно застосовувати при соціальному замовленні соціальних послуг, «ефективність» якого учасники засідання неодноразово зазначали.

Проблемою фінансового компонента стандарту також є те, що вся система фінансування орієнтована на заклади та заходи. Тож стандарти навряд чи допоможуть просуванню фінансових механізмів роздержавлення і деінстітуціоналізації.

Важливим питанням для обговорення став розвиток системи надання соціальних послуг в умовах децентралізації. Було зазначено перелік проблем впровадження системи надання соціальних послуг на місцевому рівні, наприклад:

– занадто складана система цільових груп та зобов’язань держави заважає місцевій владі визначати пріоритети фінансування в сфері соціальних послуг;

– відмова у фінансування адміністраторів соціальних послуг з боку громад та фінансування лише соціальних працівників, які безпосередньо працюють з населенням.

– скорочення закладів та введення соціальних працівників до складу виконкомів.

Проблемним залишається і процес координування між реформами децентралізації та зусиллями Міністерства соціальної політики із впровадженням системи надання соціальних послуг. Наприклад, у «Плані дій КМУ на 2016 рік» в п. 149. передбачається проведення секторальної децентралізації у сфері надання послуг, що передбачає затвердження соціальних нормативів за кожним із делегованих державою місцевому самоврядуванню повноважень у розрахунку на середньостатистичну адміністративно-територіальну одиницю, визначивши мінімальне і максимальне значення таких нормативів залежно від обсягів фінансових ресурсів. В той же час, п. 196, передбачає підвищення ефективності державного регулювання розвитку сектору соціальних послуг, який здійснюється супроводженням проекту Закону України «Про соціальні послуги» (реєстраційний номер 3143) у Верховній Раді України, розробленням та затвердженням п’яти державних стандартів надання соціальних послуг та розробленням проекту акту Кабінету Міністрів України щодо схвалення «Стратегії розвитку системи надання соціальних послуг до 2022 року. Яким чином децентралізація сфери послуг з п.149, кореспондується з реформою системи надання соціальних послуг з п. 196, залишається відкритим, особливо з урахуванням того, що в «Методичних рекомендаціях щодо виконання власних (самоврядних) повноважень об’єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення», затверджених Наказом МСП від 19.01.2016, в додатку 2 «Орієнтовний перелік послуг із соціальної підтримки населення, що надаються відповідними структурними підрозділами районних державних адміністрацій», зазначено ще 84 послуги.

Підсумовуючи результати обговорення, учасники дійшли висновку, що розроблення нових нормативно-правових документів лише спричиняє ще більші труднощі в сфері надання соціальних послуг. Відсутність координації між різними стратегічними нормативно-правовими документами, призводить до реформ на папері, з подальшим поглибленням соціальної кризи. Учасники відзначили необхідність координації зусиль донорів та недержавних організацій з офісами реформ, які забезпечують процеси децентралізації, та узгодження різних напрямів реформування соціального сектору, як на національному, так і на місцевому рівнях.