Натхненний приклад: як може працювати громадська рада

Розповіді про кращі практики залучення громадян до прийняття рішень на міському рівні не можуть залишитись без уваги до громадських консультативних груп (широко відомі українцям – «громадські ради»). Здавалося б, ця форма громадської участі вже настільки відома для нас відома, що навряд чи можна знайти щось нове, особливе та незвичне. Але ми все ж таки зробили спробу.

В огляді про одну з найбільш поширеніших та популярних в світи форм залучення громадян до прийняття рішень – громадських консультативних груп, ми пропонуємо зосередити увагу на спільних рисах такої форми для всього світу та короткому огляді поточного стану роботи громадських рад в Україні. Але основу увагу пропонуємо зосередити на прикладі того, в чому можна було шукати натхнення для надання нового імпульсу для українських громадських рад: прикладу роботи консультативної ради одного з Нідерландських муніципалітетів, створеного міською радою в процесі децентралізації частини повноважень державної влади на місцевий рівень, що є, безумовно актуальним досвідом і для України.

Громадські консультативні ради: загальні риси

Громадські консультативні ради – орган, який створюється при органі місцевого врядування (хоча є випадки створення консультативних громадських рад і на національному рівні), який складається з громадян, які представляють громаду на добровольчих засадах. Сфера відповідальності Консультативної групи включає, але не обмежується, вивченням критичних випадків, збором громадської точки зору з нагальних питань, представленням незалежних опитувань, переглядом звітів співробітників органів місцевого самоврядування та рекомендацій до них.

Однією з ключових відмінностей між консультативними групами є можливість приймати рішення. Деякі групи працюють суто консультативно, в той час як інші мають адміністративні повноваження, які дозволяють їм приймати рішення щодо політик. Громадські консультативні ради також відрізняються між собою, як за кількістю членів, так і за тематикою роботи. Ані міста, ані держави не обмежуються в кількості громадських консультативних рад. В переважній більшості випадків, члени ради признаються мером. Ще одна особливість громадських консультативних рад – це їх діяльність на постійній основі.

Як і для будь-якої форми участі громадськості, консультативні ради не можуть працювати без визначення процедур. В цьому питанні досвід різних країн відрізняється: в одних випадках консультативним радам дозволяється самостійно вирішувати, за якими принципами вони діють та визначати власні процедури, в інших – органи врядування вимагають від консультативних рад діяти за парламентськими процедурами. Тим не менш, орган врядування визначає загальні засади діяльності консультативного органу, серед яких кількість членів громадської консультативної ради, процедури та принципи відбору майбутніх члени та строк повноважень ради. Окрім того, орган врядування визначає мету, для якої створюється громадська рада, повноваження членів, очікувані результати від діяльності такого консультативного органу.

Керівництво з участі громадськості у прийнятті рішень на місцевому рівні (розроблено Місією ОБСЄ в Скоп’є) перевагами роботи громадських консультативних груп визначає: «підвищення прозорості в роботі місцевих обраних посадових осіб, створення позитивного середовища для розвитку зв’язків довіри та впевненості між сторонами, можливості застосування різноманітного технічного досвіду громадян для підтримки роботи обраних посадових осіб, «згладження» відносин між місцевими органами врядування та різноманітними локальними спільнотами, що особливо актуальне для етнічно та політично різнорідних спільнот». Автори сходяться на думці, що громадські консультативні ради «особливо важливі для підтримки тривалого та комунікації між обраними на виборах службовцями та громадянами між двома виборами, таким чином забезпечуючи безперервний обмін інформацією для обґрунтованих рішень, які відповідають реальним потребам громади».

Український досвід роботи громадських рад

На відміну від більш «екзотичних» форм участі громадськості на місцевому рівні, громадські ради в Україні вже більш менш знайомі. Правда, як часто трапляється, обов’язкова вимога Кабінету Міністрів створювати громадські ради при всіх органах виконавчої влади та необов’язковий характер створення таких консультативних інституцій при органах місцевого самоврядування призвів до того, що на міському рівні вони не набули поширення.

За даними вимірювання «Індексу публічності» муніципалітетів в 2016 році, при міських головах міст, які є обласними центрами, громадські ради діють в Вінниці, Житомирі, Івано-Франківську, Києві, Луцьку, Миколаєві, Сумах, Херсоні, Хмельницьку та Черкасах. Ненабагато більше поширені громадські ради, які були створені розпорядженнями виконавчих органів місцевого самоврядування. Окрім того, сам факт створення громадських рад ще не свідченням ефективності її роботи – реального впливу на прийняття рішень органом, або посадовою особою, при якому вона створена. Фактично, впливовість громадської ради визначається рівнем зацікавленості виконавчих органів, або міських голів, в результатах, які вона продукує, та в урахуванні результатів роботи консультативного органу.

Координатор проектів ОБСЄ в Україні, за результатами реалізованих проектів, визначає певні спільні проблемні риси в діяльності громадських рад при органах влади:

• відсутність ефективного громадського контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

• несистематичний характер функціонування громадських рад, в деяких випадках- незавершений процес інституціонального забезпечення взаємодії громадськості та влади;

• низький рівень обізнаності та довіри населення до діяльності дорадчих структур;

• низький рівень врахування пропозицій громадських рад, оскільки вони носять рекомендаційний характер для органів влади;

• недосконалість нормативно-правової бази»

І хоча зазначені висновки, перш за все, мають відношення до українських громадських рад при органах влади, навряд чи вони будуть іншими і по відношенню взагалі необов’язкових громадських рад при міських головах, або виконавчих органах міських рад.

Нідерланди мають дуже слушний для України досвід, створення громадської ради (Participatieraad – Рада Участі) в місті Гаарлем в контексті процесу децентралізації повноважень соціального забезпечення на рівень муніципалітетів. Починаючи з 2015 року, муніципалітети стають відповідальними за політики догляду за дітьми та молоддю, допомогу по безробіттю, а також догляду за літніми та людьми зі структурними захворюваннями. В цьому світлі муніципалітет Гаарлема проголосив мету розширення та модернізації можливостей участі громадян в виробленні політики в своїй програмі на 2011-2015 р.   

 Члени Participatieraad повинні відповідати двом критеріям:

• представляти загальне населення Гаарлему за ознаками походження, статі, віку, захворювань, працевлаштування та іншими релевантними ознаками;

• Справедливо розподілятись в первинному інтересі до вищезгаданих сфер (охороно здоров’я, соціальний захист та міське різноманіття).

На додачу вони повинні проживати в муніципалітеті Гаарлему, а також не може мати прямих бізнесових зв’язків з муніципалітетом, працювати в муніципалітеті, або обіймати будь-яку представницьку посаду.

Відбір членів консультативної ради розпочинається з медійної кампанії, яка заохочує подавати зацікавлених осіб свої заявки. Комісія по відбору переглядає подані заявки та відбирає нових членів. Ця комісія складається з трьох очільників та двох членів Ради Участі, а також одного представника муніципалітету. Члени обираються на період до чотирьох років та можуть бути членами ради не більше, ніж два строки. В будь-який проміжок часу кожен член ради може вирішити покинути її склад, а також зобов’язані це зробити, якщо вони покидають Гаарлем. Participatieraad передбачає поступову заміну членів задля забезпечення безперервності її роботи. Для нових членів Ради Участі передбачається навчання.

Цікаво, що громадська рада з очікувань забезпечення її незалежності, фінансується муніципалітетом Гаарлема. Фінансування передбачене наступне:

• Компенсації для членів ради (15 членів, 10 зустрічей щороку): 16.000 EUR;

• Компенсація голові ради: 4.000 EUR;

• Винагорода за участь: 5.000 EUR;

• Кошти для організації зустрічей, консультацій з експертами, досліджень, рекрутингу нових членів: 30.410 EUR;

На додаток, в бюджеті муніципалітету передбачено ще 13.000 EUR на підтримку Participatieraad. 

Обговорення, рішення та громадська взаємодія

Рада Участі пропонує поради, як на прохання міської ради, так і самостійно, по поточним питанням та політикам в трьох основних сферах:

1. охорона здоров’я, житлозабезпечення та добробут;

2. робота та доходи;

3. різноманіття та міський мультикультуралізм.

Participatieraad організовує щомісячні відкриті зібрання (за виключенням Липня та Серпня) по вівторкам. Рада Участі також докладає зусиль, щоб якомога більше жителів міста знали про ці засідання. Для прикладу в одному з засідань в 2014 році взяло участь понад 140 містян, які прийшли самостійно.

В той час, коли засідання відбуваються раз на місяць, поради розробляються протягом більшого проміжку часу. Рада Участі намагається залучити до цього процесу максимальну кількість людей, експертів, представників зацікавлених сторін, громадян, яких торкається питання, яке розглядається.

В залежності від питання, розробка порад може відбуватись у формі збору досвіду інших громадян щодо послуг, які надаються та регулюються муніципалітетом, або навпаки, міська рада може попросити Раду Участі виміряти, наскільки інформація чи послуги, які надаються муніципалітетом, доступні та відповідають потребам всіх громадян.

Participatieraad також організовує щорічне вручення відзнак – Нагорода Участі. Відзнака надається ініціативі або проекту, який найбільше сприяє створенню більш відкритого та толерантного суспільства, а також стимулює громадян бути його активною частиною. Наприклад, в 2016 році нагорода була надана фонду самоорганізації марокканських жінок та інших арабських жінок та дівчат, яка займається організацією освітньої та просвітницької діяльності щодо політичної участі, зайнятості, інтеграції та емансипації. Предметом для нагороди стала ініціатива Фонду, яка передбачала періодичні зібрання, на яких в дівчат та жінок, де можна було отримати консультації та відповіді з тих питань, які «вдома» підпадають під табу. На зустрічах в учасниць була можливість як обмінюватись інформацією та думками одна з одною, так і отримати відповіді на питання від запрошених гостей. Рада Участі надала перевагу ініціативі, оскільки «діяльність фонду здійснюється людьми з іншого культурного середовища… Це саме те, що нам зараз потрібно, в суспільстві, де посилюється жорстокість».

Призерки «Нагороди Участі» (фото з офіційного сайту Participatieraad)

Кожного року Рада Участі звітує про свою роботу, надаючи розлогий опис порад, які були нею надані, заходів, які були проведені, проектів, які були нагороджені Нагородою Участі, а також використання коштів для своє роботи.

Довідково: Проект «Впровадження в Україні 10 принципів успішного залучення громадян до процесу прийняття рішень від ОЕСР виконується Одеською обласною організацією ВГО «Комітет виборців України» в партнерстві з Регіональними ресурсними центрами з розвитку самоорганізації та місцевої демократії в Луганській, Волинській та Чернігівській областях за підтримки МФ «Відродження». Проект спрямовано на підвищення рівня залучення громадян до процесу прийняття рішень на місцевому рівні та збільшення поінформованості населення про практики та можливості залучення до процесу прийняття рішень в чотирьох обласних центрах України. Оцінку рівня залучення громадян до вироблення міської політики розроблено на основі змісту «10 керівних принципів залучення громадян до вироблення політики ОЕСР». Позиція Міжнародного Фонду «Відродження» може не співпадати з думками та точками зору авторів. Думки та позиції авторів також не відображають думки та позиції ОЕСР.