Децентралізація у 2024. На які закони від Парламенту громади чекають у поточному році

Законодавче забезпечення фінансової спроможності місцевого самоврядування, зокрема шляхом удосконалення системи вирівнювання місцевих бюджетів, надання додаткових повноважень у частині адміністрування податків та зборів, удосконалення повноважень органів місцевого самоврядування (ОМС) у період дії воєнного стану, відновлення публічної влади на деокупованих територіях,  питання порядку сплати і зарахування ПДФО, оплати праці, наявності робочих місць  у громадах,  проблеми, пов’язані з мобілізацією, розширення повноважень органів місцевого самоврядування з підтримки сектору безпеки і оборони, економічний розвиток — ці та інші законодавчі ініціативи та актуальні для місцевого самоврядування питання були озвучені учасниками Форуму «Децентралізація 2024. Законодавчий порядок денний», проведеного напередодні чергової 11 сесії Верховної Ради України, у Києві 5 лютого 2024 року громадською організацією «ДЕСПРО» за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» та інформаційного партнерства порталу «Децентралізація».

До діалогу напередодні початку роботи чергової сесії Парламенту долучилося близько 400 учасників форуму офлайн і онлайн, серед яких були представники Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Офісу Президента України, органів місцевого самоврядування всіх рівнів та їхніх всеукраїнських асоціацій.

Під час заходу було презентовано результати дослідження позиції представників ОМС щодо пріоритетів законодавчого порядку денного з децентралізації на 2024 рік та проведено онлайн-голосування щодо необхідності розробки і прийняття нових законопроєктів та внесення змін до чинних законів. Дослідження продемонструвало, зокрема, необхідність вдосконалення законодавства щодо повноважень органів місцевого самоврядування під час воєнного стану, прийняття закону про розмежування повноважень, Містобудівного кодексу та закону про надання додаткових повноважень ОМС щодо адміністрування місцевих податків і зборів.

Станом на зараз вже відомо, що із запропонованих та прорейтингованих органами місцевого самоврядування у процесі проведення дослідження думки ОМС та дискусій  під час Форуму “Децентралізація 2024. Законодавчий порядок денний” ー дев’ять законопроєктів увійшли до Порядку денного 11 сесії Верховної Ради України IX скликання у статусі готових до розгляду на пленарних засіданнях, а сім законопроектів – повернуті Комітетам для доопрацювання.

Законопроекти, які готові до перегляду під час пленарних засідань:

• № 9450 – про міжнародне територіальне співробітництво;
• № 6401 – про забезпечення прозорості місцевого самоврядування;
• № 4298 – про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;
• № 9518 ー про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо вдосконалення правового регулювання інституту старост та його діяльності в умовах воєнного стану;
• № 4254 – про публічні консультації;
• № 4380 – про адміністративний збір;
• № 10284 – про стимулювання участі державних органів та органів місцевого самоврядування в реалізації програм та проектів міжнародної технічної допомоги та транскордонного співробітництва;
• № 2143-3 – про місто Київ – столицю України;
• № 5241 – про вдосконалення порядку дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови.

Законопроекти, які передані Комітетам на доопрацювання:

• № 5512 – про місцевий референдум;
• № 8056 – про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у період дії воєнного стану;
• № 6479 – про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо комунальної власності;
• № 6319 – про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення»;
• № 7283 – про внесення змін до законодавства щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування;
• № 2668 – про внесення змін до статті 4 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування»;
• № 10161 – про внесення змін до законодавства у зв’язку з прийняттям Закону України “Про адміністративну процедуру”.

Також під час Форуму Перший заступник Голови Верховної Ради Олександр Корнієнко зробив акцент на кількох стратегічних питаннях, що знаходяться в полі зору європейських партнерів у контексті вступу до Євросоюзу, і виділив серед них питання нагляду за законністю ОМС. Законопроєкт № 4298 (проєкт закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» — Ред.) необхідно прийняти, оскільки це відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Законопроєкти технічного характеру, що регулюють питання забезпечення ефективної роботи органів місцевого самоврядування, зокрема реформування діяльності старост, механізми організації роботи, висвітлення роботи ОМС, транскордонне співробітництво тощо — необхідні, оскільки не дозволять збавляти темпи реформи.

«І авжеж є важливим фінансовий сектор. В умовах воєнного стану фінанси акумулюють передусім на безпеку та оборону, тому не можна випромінювати оптимізм стосовно збільшення місцевих бюджетів. Проте питання про адміністрування податків і зборів, нарахування ПДФО мають бути остаточно вирішені. Відкриття ринку землі для юридичних осіб, продаж об’єктів державної власності, індустріальні парки — це нові можливості територіальних громад для наповнення бюджетів, залучення інвесторів», — зазначив Олександр Корнієнко.

Народна депутатка, голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк повідомила, що парламент нині працює над практичними кроками, які стосуються істотного покращення прозорості роботи місцевого самоврядування (мова про законопроєкт № 6401 щодо забезпечення прозорості місцевого самоврядування), а також питаннями адміністрування місцевих податків.

За її словами, питання адміністрування місцевих податків дуже актуальне для більшості органів місцевого самоврядування, але на сьогодні немає єдності в ньому. Для пошуку оптимальнішого рішення вона запропонувала долучати стейкхолдерів, профільні асоціації та відповідний комітет. Зручним та чесним форматом для прийняття рішення, яке влаштує більшість, можуть стати публічні консультації — інструмент, який уже показав свою ефективність. Наприклад, коли автори закону про держпрограму єВідновлення визначали проблемні моменти в механізмі компенсацій за знищене та пошкоджене житло задля вдосконалення програми.

«Ми вже запропонували партнерам зробити публічні консультації на тему адміністрування місцевих податків, щоб почути кожну громаду. Маємо знайти правильну конструкцію щодо адміністрування податків, яка задовольнить і ОМС, і податкову службу», — зауважила Олена Шуляк.

Данило Гетманцев, народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики, зауважив, що питання фінансового забезпечення ОМС є завжди актуальним і що зараз це питання лежить у кількох площинах. По-перше, потребує покращення адміністрування податків та зборів, по-друге, необхідне нормативне удосконалення цього інструменту наповнення бюджетів. Зауважив, що стосовно ПДФО залишається дискусійним визначення місця сплати, бо немає єдності позиції щодо цього податку серед самих ОМС.

«Позиції територіальних громад різняться. Приміські територіальні громади наполягають здійснювати сплату за місцем проживання, а міста — за місцем здійснення господарської діяльності. Ідеальний варіант, якщо місце роботи та місце проживання збігаються. І завдання територіальних громад — створювати відповідні умови для розміщення суб’єктів господарювання на своїй території», — сказав Данило Гетманцев.

Віталій Безгін, народний депутат України, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, підкреслив, що результати презентованого дослідження із додаванням моделювання мають лежати в основі законодавчих змін, і прокоментував додатково:

«Якщо бути реалістом, то питання надання громадам можливості адмініструвати місцеві податки має шанси бути реалізованим до завершення війни, але для цього потрібно знайти компромісну модель.

Також озвучу свою позицію щодо “розширення” повноважень ОМС у новому урядовому законопроєкті про мобілізацію: воно є шкідливим і призведе до складання повноважень старостами та головами громад на селі. Буду подавати правки проти цього між читаннями».

В’ячеслав Негода, керівник Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, закликав органи влади та посадових осіб не розпорошувати свої зусилля і ресурси на другорядні завдання, а робити максимум дій, які наближають перемогу.

«Є вкрай необхідним прийняття законопроєкту (№ 9559-д від 30.08.2023, “Про внесення змін до деяких законів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з підтримки сектору безпеки і оборони України” — Ред.).

Також потрібно працювати над зміцненням фінансової стійкості громад. Найголовніше — це не очікування трансферів з державного бюджету, бо в ньому з коштами сумно, а створити умови в громадах для розвитку місцевої економіки і насамперед — малого та середнього бізнесу.

Щодо адміністрування місцевих податків і зборів, то моя пропозиція — не чекати довгих погоджень, а провести відкритий діалог із громадами, їх асоціаціями за участі представників ЦОВВ і народних депутатів щодо перспективи надання додаткових повноважень ОМС у цій частині», — зазначив В’ячеслав Негода.

Роман Лозинський, народний депутат України, перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, закликав голів громад звернутися до своїх народних депутатів щодо прийняття необхідних законопроєктів і наголосив, що ще пів року тому профільний комітет рекомендував ухвалити законопроєкт № 9559-д, який надає місцевим радам право передавати кошти та транспорт на потреби ЗСУ. Але досі законопроєкт не потрапив у порядок денний пленарних засідань.

«Також чекаємо на ухвалення законопроєкту № 6401, який суттєво розширює норми про відкритість роботи місцевих рад і записи колегіальних засідань рад, а також стимулює наповнювати відкритий реєстр об’єктів права комунальної власності територіальної громади», — підкреслив Роман Лозинський

Денис Улютін, перший заступник Міністра фінансів України, розповів про реалізацію реформи адміністрування місцевих податків та зборів, а також про важливість визначення чисельності територіальних громад для реалізації моделі зарахування ПДФО.

За його словами, на сьогодні тривають активні дискусії щодо зарахування ПДФО до місцевих бюджетів. Частка надходжень ПДФО у структурі доходів загального фонду місцевих бюджетів у 2023 році становила 58%, надходження — 210,9 млрд гривень.

«Для напрацювання єдиної концепції у Верховній Раді створено робочу групу, під час роботи якої має відбуватись обговорення вже зареєстрованих законопроєктів чи напрацювання нових. У цьому контексті варто звернути увагу на визначення чисельності населення територіальних громад. Це питання набуло актуальності після проведення адміністративно-територіальної реформи у 2020 році, і тепер проблема поглибилася у звʼязку з тимчасово окупованими територіями, значною внутрішньою міграцією населення. Коректні і точні дані визначення чисельності населення територіальних громад є досить важливими для розподілу трансфертів між територіальними громадами. Різниця між кількістю населення, за даними Держстату та інформацією ДМС, у цілому по Україні становить понад 5 млн осіб. Минулого тижня ми провели зустріч із ЦОВВ та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення обміну інформацією між наявними реєстрами, над якими працюють Мінцифри та Державна міграційна служба. Створення єдиного державного реєстру адрес якраз може покращити нам обмін між цими державними реєстрами», — наголосив Денис Улютін.

Галина Васильченко, народна депутатка України, членкиня Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики, висловила позицію, що у 2024 році питання адміністрування податків і зборів є її особистим пріоритетом як народної депутатки.

«Податкова служба сконцентрована здебільшого на адмініструванні ПДВ, ПДФО та податку на прибуток. І тому передача адміністрування податків на місцевий рівень зробить цю процедуру ефективною, оскільки громади зацікавлені, щоб податки, які їм по праву належать і йдуть у місцевий бюджет, адмініструвалися належним чином. Проте зараз громади навіть не мають доступу до баз, які має податкова», — зауважила Галина Васильченко.

Сергій Шаршов, начальник управління з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінінфраструктури, зазначив, що насамперед потрібно вирішити ті завдання, які було закладено в Концепцію реформи місцевого самоврядування, але не вирішено і досі. Окрім того, треба пам’ятати про звіт Європейської комісії, де чітко прописані «домашні завдання», що стосуються децентралізації та які також потрібно виконати.

«З огляду на вищесказане Міністерство планує діяльність по чотирьох основних блоках, які пов’язані з реалізацією реформи місцевого самоврядування. Блок 1 — адмінтерустрій, тобто територіальна основа для діяльності місцевого самоврядування. Блок 2 — фінансова автономія і незалежність місцевого самоврядування. Блок 3 — повноваження. І блок 4 — відповідальність місцевого самоврядування, а саме її посилення».

Ігор Санжаровський, заступник керівника Проєкту USAID «ГОВЕРЛА», повідомив, що Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» продовжить співпрацю з Верховною Радою, міністерствами та місцевим самоврядуванням щодо законодавчої підтримки громад, а також зазначив, що Проєкт працює за іншими, також важливими для ОМС, тематиками: стратегічне планування, просторове планування, покращення послуг, транскордонна співпраця. Зокрема, надає допомогу в написанні заявок, в отриманні фінансування від різних програм ЄС для реалізації проєктів, у навчанні англійської мови.

Антон Грушецький, виконавчий директор КМІС, перед презентацією дослідження думки місцевого самоврядування щодо поточних законодавчих пріоритетів поінформував, що дослідження проводилося через опитування громад, фокус-групи та глибинні інтерв’ю. Опитано 315 представників ОМС у всіх регіонах України (крім АР Крим та тимчасово окупованих територій). Проведено онлайн п’ять фокус-групових дискусій за напівструктурованим гайдом і п’ять глибинних інтерв’ю за напівструктурованим гайдом.

Іван Слободяник, виконавчий директор Всеукраїнської асоціації громад, наголосив, що передусім виникла проблема із законопроєктом про мобілізацію, прийняття якого може поставити під загрозу все місцеве самоврядування, оскільки запроваджуються норми не властиві для повноважень місцевого самоврядування.

«Друга проблема — зарплата в ОМС: це штучно створені умови для виникнення соціальної напруги. Асоціація подала свої пропозиції Мінфіну до постанови Уряду й очікує відповідного рішення. Також є проблемою неможливість використання вільних залишків на ремонт водогонів, шкіл тощо. Решта питань — блок податкових питань. ПДФО — сплата за місцем проживання, вирівнювання дотацій, адміністрування податків та зборів, доступ до податкових реєстрів, проблеми освітньої субвенції та необхідності медичної реформи для населених пунктів з менш як 40 тисячами населення», — додав Іван Слободяник.

Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України, подякував за можливість взяти участь у заході та ознайомитися з результатами дослідження і зі свого боку звернув увагу на те, що набув чинності закон про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України і його реалізація потребує прийняття великої кількості нормативно-правових актів. Окрім того «місто обласного значення» законом не передбачено, а в решті законів є, і як наслідок виникає конфлікт у сфері повноважень.

Тарас Добрівський, виконавчий директор Асоціації об’єднаних територіальних громад, висловив свою думку щодо законодавчих пріоритетів:

«По-перше, необхідно вирішити питання якісної підтримки ЗСУ, по-друге, забезпечити надходження коштів до місцевих бюджетів, по-третє, забезпечити економічний розвиток громад, по-четверте, забезпечити безперебійний режим роботи всіх гілок влади зі справедливим законом про мобілізацію».

Щодо іншого: податки, земля, розмежування податкових повноважень — потрібні дискусії з Комітетом Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики.

Сергій Левчук, голова секретаріату Всеукраїнської асоціації районних обласних рад, запропонував у більшому обсязі долучати районні та обласні ради до подібних досліджень і погодився з пропозиціями колег щодо розмежування повноважень, підконтрольності ОМС військовим адміністраціям, а також фінансового і кадрового забезпечення діяльності місцевого самоврядування.

Сергій Соломаха, Миргородський міський голова, Полтавська область, наголосив на важливості податку на нерухомість, адмініструванні податків та зборів і додав, що оцінка землі в громадах призвела до зменшення, а не збільшення надходжень до бюджету в 47 разів.

Сергій Карпук, Шацький селищний голова, Волинська область, підтримав колег у питанні законодавчого врегулювання заробітної плати прикордонних громад, що на відстані 90 км вздовж кордону з Білоруссю, і висловив зацікавленість тим, як відбуватимуться вирівнювання для таких територій.

Людмила Прокопечко, Доброславська селищна голова, Одеська область, наголосила, що громада втратила 63% бюджету від того, що забрали військове ПДФО. І тепер у громади відсутні гроші на допомогу військовим, пораненим, мобілізованим.

Олександр Лукашець, Деражненський сільський голова, Рівненська область, підтвердив важливість сплати ПДФО за місцем проживання та проблеми із заробітною платою для ОМС, а також зазначив, що допомога військовим має бути централізованою, а не на рівні тергромад, водночас адміністрування податків на рівні малих територіальних громад відніс до дискусійних питань.

Під час підбиття підсумків Форуму Ігор Парасюк, керівник Компоненту «Розробка політики та впровадження реформи децентралізації» Проєкту USAID «ГОВЕРЛА», підкреслив актуальність проведення обговорень і повідомив про плани Проєкту щодо організації подібного заходу, присвяченого законодавчій підтримці громад, напередодні наступної сесії Парламенту.

Оксана Гарнець, президентка ГО «ДЕСПРО», підкреслила важливість збереження фокуса всіх гілок влади і громадськості на підтримці децентралізації та подальшій підтримці місцевого самоврядування, а також повідомила, що результати всіх досліджень і онлайн-голосування під час Форуму будуть передані до Верховної Ради та профільних міністерств.

Відеозапис Форуму можна переглянути за посиланнями:

• Українськомовна трансляція в Facebook
• Українськомовна трансляція в YouTube
• Англомовна трансляція в YouTube

______________________________

Захід організовано Громадською організацією «ДЕСПРО» в рамках грантового проєкту «Законодавчий порядок денний. Форум з децентралізації в м. Києві», що став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього заходу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.