Децентралізація. Останній бастіон стабільності!?

Це повна версія статті, яка була опублікована в Дзеркалі Тижня.

Вступ

Вулиці найбільших українських міст поступово вбираються у нові рекламні борди: «Зробимо наше місто чистим; кращим… У мене є стратегія розвитку нашого міста! Доки міська влада наживатиметься за наш рахунок! Зробимо їх…»

Коли вмикаєш будь-який канал з політичним ток-шоу там гарячі дебати про децентралізацію: це зробили не так, а от тут мало б бути по-іншому, міста загнали в райони, район продали угорцям, олігархи поділили країну…

Прямо ніби ніхто не говорить про місцеві вибори, але вся риторика уже спрямована на вибори. Риторика має дві складові – національний та місцевий. Одні намагаються в’їхати у керівництво громад та областей критикуючи децентралізацію, інші – використовуючи її нинішні можливості та доступ до правлячої партії.

В цьому передстартовому оркестрі політиків, політологів, чиновників, експертів, кожен з яких грає лише свою мелодію і якомога голосніше, важко розібратись, що відбувається, де правда, а де просто режисерська заготовка.

Спробуємо в цьому розібратись.

1. Отже, 12.06.2020 Урядом України затверджено перелік, центри і межі всіх нових територіальних громад, які мають на виборах 25 жовтня 2020 року отримати свої новообрані ради і вже з 2021 року вся Україна, за винятком окупованих територій, буде складатись з територіальних громад, які матимуть однаковий універсальний набір повноважень та однакові підходи до їх фінансування. Також Урядом попередньо схвалено проекти актів Верховної Ради України, які у випадку їх прийняття змінять районний поділ держави. Кількість територіальних громад в Україні зменшиться щодо їх кількості перед початком реформи в понад 6 разів, а районів майже в четверо. Досить вагомі показники скорочення, виходячи з європейської практики. Здається тут все більш менш зрозуміло, процес, який мав бути завершеним ще торік, повільно, але наблизився до проміжного фінішу.

Вже якось забулось, але перед цим урядовим рішенням, були дебати над затвердженням Перспективного плану формування спроможних громад. На фінішному етапі тут було багато нарікань, щодо втручання в цей процес народних депутатів України, які по суті щойно обрані і ще точно не розібрались, що і як передбачає зробити реформа, а також місцевих агробаронів та й просто впливових бізнесменів, які вирішили щось «створити під себе».

2. Попри це, зараз відбувається багато дискусій, щодо того, наскільки правильно завершується реформа, що тут не вистачає і які ризики вона несе для українського суспільства та української держави. Найбільш неприємним у цій історії є те, що з кабінетів владних політиків та державних органів можна почути різні інтерпретації децентралізації.

3. Не розуміння суспільством консолідованої позиції сучасної української влади є ключовою проблемою для завершення реформи. Проблемою самої влади і загалом українців.

Досі чинною є урядова Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка була ухвалена 1 квітня 2014 року розпорядженням №333-р., де чітко розписано, як має будуватись система адміністративно-територіального устрою держави, органів місцевого самоврядування, виконавчої влади, принципи розподілу повноважень між цими органами та рівнями. Натомість від керівництва державою суспільство чує досить різні повідомлення, значна частина з яких є досить контраверсійними і по суті спрямовані не на співробітництво:

«Не можуть мери бути проти президента, проти вертикалі влади. Це проти держави. Це чистий сепаратизм, який вони прикривають децентралізацією», – Володимир Зеленський[2].

«Тому позиція АМУ “ми тут місцеві еліти, прийміть нам той закон, який ми написали” – теж не зовсім правильна. Але я впевнений, що ми в будь-якому випадку вибудуємо з мерами конструктивний діалог. Не з цими, так з іншими. Тому, що ситуація після місцевих виборів дасть якийсь інший status quo політичній карті країни», – Олександр Корнієнко[3]

«На мою думку, субрегіональні утворення потрібні, адже 1 300 громадам буде важко домовлятися і приймати спільні рішення. Бюджетів у районі не повинно бути, але цей об’єднавчий і координаційний елемент повинен залишитися», – Денис Шмигаль[4].

«Отже, райони ліквідовують, а на субрегіональному рівні з’являються округи. Але округ – це не замінник сучасного району. Функція округів – не така, як у сучасних районів. Автори концепції схиляються до того, що округ – суто адміністративна одиниця і місцевого самоврядування на цьому рівні не буде. Відповідно, не буде і місцевих рад.» – Олександр Корнієнко[5], на презентації концепції змін до Конституції.

При таких досить різних повідомленнях з боку представників найвищої влади в багатьох закрадається сумнів – куди рухатиметься українська децентралізація? До завершення реформи у форматі визначеному Концепцією, де саме територіальні громади є основним суб’єктом місцевого самоврядування; до фактичної федералізації, коли обласні ради та «олігархи, яким віддано на відкуп регіони» вирішуватимуть кому бути головою і як мають діяти ті чи інші територіальні громади; до згортання децентралізації і встановлення жорсткої вертикалі державної/президентської влади.

До речі, про вертикаль уже говорив Президент, а в Дзеркалі тижня навіть з’явилась «програмова» стаття «Ліберальні реформи в епоху неофеодалізму»[6] з обґрунтуванням такої необхідності: «Найсвіжіший приклад в Україні — реформа децентралізації. За наявності сильного свідомого середнього класу та розвиненого буржуазного суспільства вона була б стимулюючим чинником для розвитку регіонів і поліпшення умов ведення бізнесу. Але в умовах неофеодалізму вона несе зворотний ефект, оскільки посилює не громади, а переважно місцевих князьків-неофеодалів.

У результаті, замість стимулювання бізнесу децентралізація сприяє лише дезорганізації системи держуправління, економічному і політичному сепаратизмові. Ні народ, ні малий і середній бізнес ніяк не відчули плодів децентралізації, зате місцеві князьки отримали можливість казково збагачуватися за рахунок розпилу величезних грошей, що залишаються на місцях, і посилювати особисту владу»

«І альтернативи встановленню жорсткого антифеодального режиму в Україні, практично, немає.»

На мій погляд, влада має таки визначитись – завершення реформи має відбуватись відповідно до ухваленої раніше Концепції, чи є нова ідея? Якщо так, то ця нова ідея має бути артикульована однаково усіма учасниками владної команди.

4. Три кити ефективної влади. Де дівся третій кит?

Коли в умовах повної безнадії щодо децентралізації за режиму Януковича ми випускали мультфільм про реформу «Час робити великі зміни!?», то зобразили ефективне місцеве самоврядування у вигляді античного храму, що стоїть на трьох китах: повноваження, ресурси, відповідальність.

В процесі реалізації реформи впродовж 2014-15 років органи місцевого самоврядування спроможних громад отримали відповідні повноваження, необхідні ресурси (максимально можливі в умовах низького ВВП України), але з відповідальністю не вийшло. Завдяки різним протидіям з різних боків – від самих міських голів; асоціацій місцевого самоврядування; політиків, які не хочуть сильної України; експертів, які люблять на телеканалах критикувати будь-які ініціативи влади, питання відповідальності органів місцевого самоврядування за законність своєї діяльності перед державою так і не було врегульовано. Без третього кита, місцеве самоврядування не може бути не вразливим. Слова Президента про мерів, вертикаль та сепаратизм є гарним сигналом, що нагляд ліберальний, який пропонувався в 2015-18 роках буде дещо іншим у найближчий час. Арешти міських голів «ні за що» уже стають буденністю.

Державний нагляд щодо законності дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування має бути впровадженим до початку роботи нового скликання місцевих рад. Зміна районного поділу, позбавлення РДА багатьох повноважень, що дублюють повноваження органів місцевого самоврядування територіальних громад дає гарну основу для реалізації ними таких повноважень, як це і передбачає п. 2) ч.1 статті 119 Конституції України.

Аби до РДА відновити довіру з боку місцевого самоврядування, потрібно відмовитись від практики призначень головами РДА випадково-лояльних людей та замінити конфронтаційність відносин між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням на відносини партнерства та співробітництва.

5. Баланс повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів адміністративно-територіального устрою.

Якщо щодо рівня територіальних громад і почасти обласного рівня є певний консенсус про необхідність існування на цих рівнях місцевих рад, то щодо районів почалась прямо таки справжня війна. Районні ради вважаються чи не абсолютним злом.

Чим оперують противники існування районних рад, а часто і самих районів? Неофеодалізм та відсутність для районних рад компетенцій!

Про неофедалізм

Ключове твердження різних народних депутатів, експертів, політологів, журналістів – в Україні сформувалась система неофеодалізму на районному рівні і тому ми маємо цю систему розвалити. Спосіб знищення такого неофеодалізму також простий – не обирати районні ради.

Загалом я дуже насторожено ставлюсь до ситуації, коли раптом в інформполі починає домінувати одна теза так ні звідки. Коли нема жодного дослідження, коли нема ніякого об’єктивного підтвердження тези, яку поширюють – чекай біди, адже скоріш за все ця теза породжена десь в лабораторії проектування керованого хаосу.

Коли взяти районний рівень в Україні, то в нинішніх районах нема феодалізму, він був зруйнованим впродовж минулих 5 років. Головним руйнівником впливу на всі районні процеси господарників районного рівня стала децентралізація, зміна функцій прокуратури, створення міжрайонних підрозділів органів державної влади – ті ж прокуратури, суди, податкові, пенсійний фонд і т.п. На районі агровиробник на 2-5 тисяч га був впливовим чоловіком, коли сільради були маленькі і він їх трішки підгодовував і коли на районі були всі державні органи і через район йшли бюджетні кошти, він там також вирішував всі питання в сауні з головним міліціонером, прокурором, суддею, есбеушніком… Після створення об’єднаних громад, вихід їх на прямі відносини з держбюджетом і втрата більшістю районами повного набору державних органів і обмеженим бюджетом ситуація кардинально змінилась. Так званий «неофеодалізм» – це не рівень районів, це рівень регіону. Хіба ситуацію навколо Южного-Сичавки в Одеській області закрутила районна рада чи районний магнат? Ні, то депутат облради і ключовий магнат області. А Новодністровськ? Хто по суті виграв в Чернівецької ОДА та КМУ битву за Новодністровськ? Магнат обласного рівня, якому не по зубам виявилось місто і він його взяв в облогу. І йому пофіг методика, рішення рад, рішення Уряду. Він переміг. А хто в Харкові вказав місце голові ОДА? Районний фермер? Якраз, ні. Концентрація капіталів та достатнього впливу відбувається саме в межах регіону, а не району.

Саме тому ризик неофеодалізму йде не від районних рад, а від обласного рівня, де і відбувається концентрація капіталів та реальної влади олігархів. Коли хтось називає прізвища Коломойського, Ахметова, Пінчука, Жеваго, Вадатурського … всі розуміють про які регіони йде мова.

Запровадивши тотально партійні вибори в обласні ради, ми точно породжуємо ситуацію для остаточного оформлення на цьому рівні феодалів, адже ці впливові регіональні магнати проведуть туди своїх перевірених кадрів чи просто куплять партійні структури. Якщо ж ще на область передамо залишки природніх для району повноважень і райони позбавимо будь-якого представницького голосу, то феодалізм точно може стати реальністю.

Про компетенції

Система місцевого самоврядування в Конституції України визначалась з урахуванням досить слабкої згуртованості країни, регіональними відмінностями та мінімізації можливого сепаратизму. Саме тому Конституція не оперує поняттям «регіонального» самоврядування. А стаття 140 Конституції містить фундаментальну норму: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.» Як бачимо, районні та області ради тут є лише радше допоміжними органами, компетенції яких виходять з інтересів територіальних громад і не можуть бути реалізованими ефективно на їхньому рівні.

Які це компетенції? Їх досить багато у різних сферах вони різні. Наприклад, дошкільна та шкільна освіта точно може належати до компетенції органів місцевого самоврядування територіальних громад, адже при їх формуванні це було ключовою вимогою. А от навчання особливо обдарованих дітей у спорті чи мистецтвах? Для більшості громад 5-50 тисяч населення це точно не підйомне питання. Але це є інтересом територіальної громади – тому це може стати компетенцією районного рівня, який стає придатним для цього, адже середній район буде понад 200 тисяч осіб населення.

Професійна освіта молоді з територіальних громад – це вже компетенція області.

Охорона довкілля. Звичайно прибирання сміття чи навіть каналізація, то природня компетенція для територіальної громади. Регулювання питань полювання – цілком може бути компетенцією району, а от програма відновлення боліт у витоках річок є інтересом багатьох громад по стоку річки і це має бути віднесено до компетенції обласного рівня.

Звичайно, простіше говорити, що таких повноважень просто не може бути, замість того аби уважно розкласти повноваження різних органів публічної влади в сферах компетенцій, які мають здійснюватися на різних рівнях адміністративно-територіального устрою.

Але варто розуміти, що в демократичних системах стабільність системи забезпечується досить великою кількістю різних органів з різними процедурами їх утворення, обрання, повноваженнями, що не пересікаються, наглядом, контролем та відповідальністю. Все це має бути добре виписано і взаємоузгоджено.

Тут ми виходимо ще на одну проблему.

Відсутність готових рішень для завершення першого етапу реформи.

Не секрет, що реформа 2014-15 років здійснювалась по лекалам, підготовленим в 2008-9 роках. Саме тоді було проведено великі роботи з моделювання територіальних громад та районів, саме тоді було розроблено основні законопроекти: про право територіальних громад на об’єднання, про адміністративно-територіальний устрій, різні методичні рекомендації для моделювання та розрахунків. Варто зауважити, що Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади було ухвалено ще в липні 2009 року розпорядження №900. В 2014-15 роках ми взяли ці розробки за основу і реформа почала реалізовуватись. Якщо порівняти затверджені громади та райони в 2020 році, то вони кардинально не відрізняються від проектів 2008-9 років. Зараз запас цих робіт вичерпується, та й умови дещо змінились. З одного боку є величезна підтримка донорів, якої не було в минулі часи, виросло багато різних експертів, які займаються питаннями реформи впродовж 2014-20 років і це дуже добре, з іншого – розбалансування етапності робіт, відсутність координації політики у цій сфері в середині органів виконавчої влади і часта зміна міністрів, що ускладнює таку роботу.

Ключовим завданням тут зараз є досить швидке та системне просування нового законодавства для органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій на постреформенний період після виборів 25 жовтня 2020 року, передусім в частині компетенцій та повноважень органів (не тільки райрад і РДА, а й територіальних органів виконавчої влади). Також потрібна швидка робота щодо зміни статусу майна РДА, районних рад у районах, які ліквідовуються.

Роботи тут досить багато і її слід виконати розумно на системному рівні, аби зміна районного поділу не ввергла українське суспільство у новий виток хаосу.

На останок:

За минулої і за нинішньої влади я неодноразово писав про те, що децентралізація – дуже інтелектуально складна реформа, яка потребує постійного «конструкторського» нагляду, аби при впровадженні не відбувались несанкціоновані «головним конструктором» (спеціальним органом або хоча б мінрегіоном) зміни, що можуть не просто зашкодити реформі, а й дискредитувати її. На жаль, цього не сталось і тепер це вже пізно. Є лише сподівання, що інерція реформи є досить потужною і вона буде завершена з мінімально можливими в цих умовах втратами.

Децентралізована Україна показала себе досить стабільною демократичною системою, яка здатна оперативно реагувати на такі несподівані і глобальні виклики, як пандемія коронавірусу, і робити це більш ефективно ніж вертикаль виконавчої влади. Тому завершення реформи має враховувати цю перевагу ефективного місцевого самоврядування і не поховати її партійними хотєлками чи бажанням встановити вертикаль і тут.

П.С.

Зараз ситуацію навколо завершення реформи намагаються використати багато хто. Дивно у цій ситуації, що представники місцевого самоврядування втягуються у боротьбу з реформою на її останньому етапі. Зокрема у так званій «Третій заяві…»[7] досить велика кількість міських голів, підписались під декількома сумнівними тезами щодо системи місцевого самоврядування загалом, без жодного обґрунтування, але які можуть суттєво вплинути на майбутнє країни.

«Має бути лише два рівні місцевого самоврядування – базовий (місцева рада) та регіональний (обласна рада);» – По суті автори звернення пропонують ввести в Україні регіональне самоврядування, що несе загрози майбутнього держави. Адже в умовах не згуртованості України – це шлях до регіоналізації і федералізації держави, а відтак і можливого розпаду.

Тут детально можна аналізувати і решту вимог, але то не предмет цієї записки. Варто лише зауважити щодо однієї вимоги: «ми просимо Народних депутатів України відхилити проекти постанови, запропонований Кабінетом Міністрів України, «Про створення та ліквідацію районів», а також проект постанови №3582 «Про призначення чергових виборів депутатів обласних, районних, міських, районних в містах, сільських, селищних, міських голів, старост села, селища у 2020 році» та відправити їх на доопрацювання!» Що це може означати? Зрив виборів 25 жовтня, або проведення їх у нереформованих районах. І перше і друге є критично загрозливо для всієї системи управління державою, тому є не прийнятним. Якщо влада піддасться і піде за цим сценарієм, ситуація ще більш ускладниться.

Анатолій Ткачук

Більше наших новин та матеріалів читайте на сайті Інституту громадянського суспільства https://www.csi.org.ua/

[1] https://dt.ua/internal/decentralizaciya-strategiya-zminyuyetsya-351508_.html?fbclid=IwAR3WL40XeIGd9zqc3v0MekZVL-QackRh2FcvXr_GwAFkruVHWn_HfR5xuTo

[2] https://ukr.lb.ua/news/2020/06/09/459430_zelenskiy_mozhut_buti_meri_proti.html

[3] https://dt.ua/POLITICS/golova-sn-oleksandr-korniyenko-anonsuvav-mozhlivu-partizaciyu-miscevih-viboriv-345866_.html

[4] https://www.pravda.com.ua/news/2020/05/25/7253059/

[5] https://decentralization.gov.ua/news/11755

[6] https://dt.ua/internal/liberalni-reformi-v-epohu-neofeodalizmu-350589_.html

[7] https://docs.google.com/document/d/12wqzEQrvYDO7eh4mHNZ1eijx_GIHFWXW708xCasFzzQ/edit?fbclid=IwAR0xlIWCyN_BzCDPjXenK-9_0wqYklzywY5mjtBakTVxd1WebjbAazMCtFM