Олеся Архипська: Висновків після Майдану в головах можновладців так і не зроблено

Громадський Простір

Після Революції Гідності люди усвідомили, що можуть змінювати країну, брати на себе відповідальність та зрозуміли, що ці механізми можуть працювати. Громадяни вперше повірили в це, і дуже важливо, щоб вони не втратили цей рівень довіри, хоча б до власної спроможності, до своїх сил. Уряду важче змінюватися і чи хоче він цього? На жаль, популізм, піар поки що підміняють принципи відповідальної і відкритої політики, належного врядування. Серед основних викликів залишається політична корупція. Все це означає, що висновки після Революції Гідності остаточно не зроблені в головах можновладців, – поділилася своїми думками Олеся Архипська, експерт з врядування, член Координаційної ради з питань реалізації в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд», у інтерв’ю Громадському Простору.

Громадський простір: Розкажіть, будь ласка, детальніше про саме відкрите урядування і про міжнародну ініціативу “Партнерство Відкритий Уряд”. В чому їхня основна ідея і мета?

Олеся Архипська: Коли ми говоримо про взагалі підхід, концептуальний підхід до відкритого врядування, то в Україні, на жаль, іноді плутають відрите урядування з електронним урядуванням, начебто відкриття ресурсів, відкриття баз даних, відриті дані, використання інформаційно-комунікаційних технологій – це шлях до побудови відритого урядування. З однієї точки зору це правильно. З іншої, електронне урядування, електронна демократія є одними з базисних функцій, які допомагають розвитку відритого урядування. Технологія може багато запропонувати, але вона також обмежена. Концепція відкритого урядування, звичайно, більша. Відкрите урядування починається з того, що має бути відкритим формування та реалізація державної політики, залучення людей до розбудови і формування державної політики, підзвітність уряду, готовність до діалогу з громадянським суспільством та громадянами України тощо.

В основу концепції Міжнародної ініціативи «Партнерство Відкритий Уряд» покладено декілька складових, які зазначено у Декларації: підвищення доступності інформації про діяльність державних органів, підтримка залучення громадянського суспільства, впровадження високих стандартів професійної чесності в державному управлінні та підвищення рівня доступу до нових технологій задля відкритості та підзвітності. Основні принципи відкритого урядування – це прозорість, участь громадськості, підзвітність, технології та інноваційність. Але ключове слово, як на мене, це – партнерство, партнерство між громадянським суспільством і урядом. Ініціативу започатковано у 2011 році на засіданні Генеральної Асамблеї ООН. На сьогодні участь в Ініціативі беруть 66 країн. Кожна країна із залученням громадськості готує та приймає Національний План дій, про реалізацію якого має звітуватися перед Керівним комітетом Ініціативи.

Для України сьогодні найголовнішим викликом є рівень корупції. Відкрите урядування – це дуже сильний антикорупційний чинник. Все те, що пов’язане з антикорупційною політикою, з уведенням цих інструментів у дію — це все наближає Україну до відкритого, підзвітного та відповідального урядування. Якщо ми говоримо про доступ до інформації, до джерел інформації, про відкриття інформації, то лише частина інформації є такою, яка становить питання безпеки держави і тому лише невеликий відсоток інформації може мати гриф “для службового користування”. У попередні роки ми мали великий відсоток саме закритої інформації з грифом “дск”; «засекречували”, наприклад, інформацію про відрядження державних службовців. Чиновники вважали, що громадянам цього знати було не потрібно. Або, наприклад, оприлюднення декларацій. Державні службовці мають оприлюднювати всю інформацію про свої статки. Завдяки цьому громадяни України можуть відслідковувати чи відповідають статки державного службовця наявному рівневі зарплати. Завдяки цьому механізмові ми визначаємо наскільки доброчесним є чиновник. Будь-який чиновник є найнятою громадянами України особою для виконання державних функцій, тому що його діяльність фінансується за податки, що сплачують громадяни. Сьогодні є можливість ознайомитися з декларацією державного службовця, надіславши письмовий запит, або ж відвідавши відповідний ресурс, на якому вони розміщені. Такий механізм набагато зручніший і ефективніший.

Найголовніша проблема – це політична корупція. Будь-яка стратегія, будь-яка тактика державного службовця має спиратися на довіру громадян, інститутів громадянського суспільства, експертів, чого в нашій країні абсолютно бракує. Бракує діалогу, фахового діалогу, не зважаючи на те, що є дуже багато затверджених нормативно-правових актів, які начебто дають такі механізми як консультаційні ради при інститутах влади тощо, але це є непрацюючі механізми, і на практиці дуже часто утворюються кишенькові, зручні структури. Такий підхід – це підміна демократичного відкритого суспільства псевдодемократією, псевдодемократичними інструментами, які, з однієї сторони, начебто кажуть, що ми відкриті, у нас є відрите врядування, у нас демократична країна, а з іншої сторони, ми просто використовуємо ці механізми на благо якихось своїх певних рішень і маніпуляційних дій. Очевидно, що тут грань доволі тонка, але ці механізми мають почати працювати на користь громадян, на користь нас, українців, з абсолютно прозорими, чесними, підзвітними правилами гри. Відкрите урядування – це і персональне голосування, і відкриті конкурси, і чітки процедури та відбір очільників органів влади тощо. Не політичні квоти та оцінка очільників з точки зору «зручності» для управління цим очільником («з одного регіону», «давно знайомі», «з однієї партії», «свій» тощо), а технократичність, фаховість, наявність відповідного досвіду і рівень компетенцій. Ми будуємо країну «ручного керування», «солдатів» чи ми хочемо побудувати відкриту відповідальну демократичну країну?

В цьому сенсі доволі цікавим був останній кейс всеукраїнського масштабу (перший в Україні) — судовий процес між Transparency International Україна і Кабінетом Міністрів України щодо формування членів громадської частини при Національному агентстві запобігання корупції. Формування складу агентства є свідченням того, коли непродумані механізми і правила гри, поспіхом, фактично спонукали таку реакцію громадянського суспільства. Не усвідомили найголовнішого: люди вже змінилися і суспільство в Україні вже абсолютно інше, і влада має змінюватися також — так як було бути не може. Зі сторони громадських організацій, зі сторони громадян, українців вимоги до влади чим далі, тим будуть більш жорсткіші і вимогливіші. Постійний контроль та моніторинг. Це є правильно, тому що за рахунок такої позиції – це буде шляхом до побудови відкритого демократичного суспільства.

Партнерство Відкритий Уряд – це той механізм, який сьогодні намагаються використати на користь України власне громадськість і громадські організації. На жаль, урядова політика по відношенню до цієї ініціативи більше схожа на політику: ну, підписалися, добре, треба прийняти план дій – ну, приймемо, відзвітуватися – ну, відзвітуємося… А не зрозуміли найголовнішого: насправді ця ініціатива дає сьогодні можливість зламати і започаткувати в країні нові формати і нові правила гри між громадянським суспільством і урядовими структурами, які закладені і базуються на принципах партнерства і співвідповідальності. Ось в цьому є цінність. Не те, на який відсоток і з яким успіхом буде виконано Національний план дій — це теж важливо при впровадженні цієї ініціативи, але найголовніше — наскільки ми зможемо трансформувати систему відносин між урядовими структурами і громадянським суспільством, громадянами, розбудувати і започаткувати нові формати і нові правила гри. Фактично, ми міняємо систему завдяки цій ініціативі. Це дуже важко, але поки громадський сектор намагається і найбільш активний в цьому, сподіваємося на успіх.

Г.П.: Ви зазначили електронну демократію як одну з базисних функцій. Як в Україні розвивається електронна демократія?

О.А.: З електронною демократією в Україні цікава історія. Насправді термін електронної демократії з’явився в 2013 році вперше у Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні. Тоді це вдалося з дуже великим поштовхом, з величезним лобіюванням. Хоча у 2012 році Україна вже висловила позицію із намірами розвитку е-демократії в Національному плані дій Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд».

Проблема була в тому, що Міністерство юстиції і юридичний департамент Кабінету Міністрів України не визнавали цей термін і мотивували тим, що якщо законодавча база не містить словосполучення “електронна демократія”, то тоді цей термін не може використовуватися в Стратегії. Тоді ми почали доводити, що для забезпечення в Україні електронної демократії ми маємо це змінити, ми маємо змінювати законодавство. Вдалося переконати.

Інструменти на підтримку впровадження е-демократії в Україні почали впроваджуватися ще з 2002 року громадськими організаціями, деякими органами місцевого самоврядування, деякими органами влади. У 2013 році було проведено Перший Національний конкурс з е-урядування, однією з номінацій якого була «Електронна демократія».

Впродовж 2014-2015 років були намагання зробити так звану “Білу книгу” з електронної демократії в Україні. Поки що спроба є невдалою. Планом дій Ініціативи «ПВУ» на 2014-2015 роки заплановано розроблення Дорожньої карти розвитку е-демократії із терміном виконання у червні 2015 року. Завдання не виконано.

З іншого боку, завдяки активній позиції робочої групи Реанімаційного пакету реформ з електронної демократії, Центру розвитку інновацій Києво-Могилянської академії, віртуальній спільності eNarod.org, Адміністрації Президента України і депутатського корпусу, особливо Павла Кишкаря та Григорія Немирі, нам вдалося зробити величезний прорив: у липні були прийняті зміни до Закону України «Про звернення громадян», які запроваджують механізми електронного звернення і електронних петицій. Цей елемент побудови електронної демократії — надзвичайно велика перемога для України.

Суттєвим компонентом е-демократії є антикорупційні портали, сайти, за допомогою яких можна повідомити про факти корупції. Одним з нових прикладів є громадська ініціатива «Стоп Корупція», більш відома українцям під гаслом “Він/вона б не мовчали”.

Люди хочуть бачити певні кроки і, найголовніше, практичні результати вже зараз, а не через декілька місяців, років тощо. Якою буде політична воля, чи буде належне врядування, чи буде довіра, взаємодовіра, як активно буде працювати громадянське суспільство, чи буде відповідальне партнерство? Від цього залежатиме розвиток України.

Г.П.: Наскільки ефективно, на Ваше переконання, український Уряд і влада в цілому працюють над питанням втілення в Україні принципів відкритого урядування і реалізації ПВУ?

О.А.: Поетапно це виглядатиме так. Україна не тільки підписала декларацію, але й прийняла вже 2 плани дій — перший план 2013 -2014 рік і другий 2014 і 2015 роки, – якими визначено чіткі зобов’язання.

За оцінкою громадських організацій у перший рік роботи ініціативи показник виконання був доволі високий – близько 55%. Це непогано. Другий план дій станом виконання на червень 2015 року становить аж 15%. Це доволі низький показник, адже свідчить про те, що уряд спільно з громадянським суспільством поки що не вміє чітко будувати процес планування, процес втілення, вчасного отримання результатів і постійного моніторингу.

Це означає те, що ми щось прийняли, відзвітувалися і поступово забули, і згадуємо виключно тоді, коли потрібно оперативно звітуватися. Це стосується не лише цієї ініціативи. Ініціатива ПВУ має дуже пильний контроль з боку громадських організацій, Керівного комітету, тому тут ситуація дещо краща. Наприклад, жодна державна цільова програма у повному обсязі, наскільки мені відомо, не була виконана. На жаль, відсутнє належне врядування, немає відповідальної політики, тому що відповідальна політика базується, в першу чергу, на чітких планах, на чітких реалізаційних інструментах і механізмах, і, найголовніше, — на результатах. Поки ми будемо планувати і управляти країною суто через процес заради процесу, ми будемо йти до успіху ще дуже довго. Коли ми почнемо будуватимемо процес заради результату і думати в першу чергу про результат, то тоді ми нарешті будемо мати ці результати.

В рамках виконання Ініціативи ПВУ ми маємо на сьогодні дві успішних результативних практики, які вдалося зробити, і якими можна пишатися. Перша: під час прийняття першого плану дій у 2012 році громадськість організувала національний круглий стіл. Тоді ми вже зламали правила гри і правила взаємодії з урядом, тому що громадськість поставила ультиматум владі: те, що пропонується в плані дій, ми маємо затвердити рішенням національного круглого столу за участю Прем’єр-Міністра України. Для чого? Багато з нас, особливо експертів, знає: ви готуєте певні документи, далі відбувається погодження коридорами влади, а на виході з того документу корисного може лишитися відсотків 20. І це було найголовніше, що нам треба було боронити і це нам вдалося — вперше уряд пішов на це і рішенням засідання національного круглого столу було легатимізовано перший пан дій. Це був величезний успіх. Дозволено було урядовим погоджувальним структурам робити виключно редакційні правки по тексту, не змінюючи суті документу. Перемога? – Без сумніву. Злам формату і правил і гри? – Очевидно.

Значить можна працювати по-іншому, якщо є бажання, можна вірити в свої сили, можна лобіювати, в доброму розумінні цього слова, і досягати результатів. І найголовніше те, що цей план дій, підготовлений фактично за два з половиною тижні ввійшов до десятки кращих планів дій країн-учасниць ініціативи Партнерство Відкритий Уряд. 80% заходів плану дій — те, що пропонував громадський сектор. Чудова практика у формуванні та реалізації державної політики.

Друга: успіх на рівні зміни стандартів, правил, процедур взаємодії з урядом. У 2014 році в Національний план дій вперше вдалося внести розділ “Партнери”. Покажіть мені урядовий документ, де є розділ “Партнери”? Завжди є, умовно кажучи, захід, термін виконання, відповідальна інституція, без персоналій; ми хотіли навіть прізвища фіксувати, але через певні процедури нам не вдалося. Це вперше, коли співвідповідальність за виконання планів поділяють і громадські організації, і міжнародні організації, які мали бажання долучитися до ініціативи.

Невдалою є структура управління ініціативою. З 2012 року діє Координаційна рада, головою якої на сьогодні є Віце-прем’єр-міністр України – Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Геннадій Зубко. Є приблизно порівну представників від урядових структур та інститутів громадянського суспільства. Але це мертвонароджений механізм, де дуже важко знаходити консенсус, кількісний склад якої становить декілька десятків осіб. Немає чітких процедур, критеріїв відбору до структури. Це потрібно змінювати. Після Революції Гідності перше засідання відбулося через рік і лише тоді, коли громадський сектор почав бити у дзвін.

Нас почули: зібрали засідання 9 червня за участі голови Координаційної ради. Це засвідчило абсолютну костність цього механізму, яке нагадувало засідання для галочки. Ми боремося за те, щоб уряд почав по-іншому реагувати на цю ініціативу, змінювався. Тому ми – громадськість запропонували голові КР інші механізми управління. Геннадій Григорович нас почув і погодився. Зараз створили Малу координаційну раду, фактично оперативний менеджмент, почали працювати тематичні робочі групи відповідно до розділів Національного плану дій. Дуже фахово працює і активно допомагає Департамент інформації та комунікацій із громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України. І це є свідченням чого? Коли є політична воля, коли є розуміння, готовність та, головне, бажання до змін, то все можливо і навіть доволі оперативно.

Ініціатива Партнерство Відкритий Уряд на сьогодні своїм існуванням дає можливість трансформації роботи уряду і роботи країни. Я хочу вірити в те, що це вдасться, інакше не має сенсу за це братися, але це буде важко. Будемо сподіватися на успіх.

Г.П.: Які саме зобов’язання ПВУ були виконані у 2014-2015 роках? Які ще виклики маєте на сьогодні?

О.А.: Станом на червень цього року було виконано всього 4 з 26 зобов’язань. Серед виконаних — внесення змін до процедури взаємодії з інститутами громадянського суспільства в частині консультацій з громадськістю; забезпечення вільного доступу громадськості до містобудівної документації та геоінформаційних даних; прийнято Закон України «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» та зміни до Закон України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних і до статті Бюджетного кодексу України щодо доступу до інформації про бюджетні показники у формі відкритих даних.

Цікавим є те, що деякі пункти з плану дій фактично є елементами 8 стратегічних документів України: Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Порядок денний асоціації, Плану законодавчого забезпечення реформ в Україні, Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна», Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» тощо. Це свідчення того, що ми на правильному шляху.

Серед викликів не можу не сказати про інформаційно-комунікаційну складову забезпечення діяльності Ініціативи. На жаль, про саму Ініціативу дуже мало знає людей. Нею можна скористатися, на рівні регіонів, на рівні містечок, навіть сіл. Було б бажання. Налагоджувати взаємовідносини між інститутами громадянського суспільства, громадянами і органами влади.

Черговий іспит для України на міжнародному рівні – це Саміт країн-учасниць Ініціативи, який відбудеться 27-29 жовтня 2015 року у Мексиці. Ми плануємо провести в Україні пре-саміт із підведенням підсумків стану реалізації Ініціативи, проаналізувати – що вдалося, а що ні, обговорити подальші механізми співпраці. Зараз Уряд готує свій звіт за результатами впровадження Ініціативи, а громадськість має представити власні результати. Окрім того, Україну ще очікує незалежний міжнародний моніторинг відповідно до вимог Ініціативи. Ну і найголовніше: яке обличчя матиме Україна, з якими результатами, з якими пропозиціями візьме участь у Саміті?

Долати виклики вдається, коли ти маєш справжніх, компетентних і відповідальних партнерів. І нам, Україні, із самого початку активно допомагають міжнародні організації, а саме: Програма розвитку ООН в Україні, Міжнародний фонд «Відродження», Фонд «Східна Європа», ОБСЄ. Слід відзначити шикарну програму, яку започаткував Фонд Білла і Мелінди Гейтс, – це програма “Бібліоміст”. Завдяки цій програмі ми маємо на сьогоднішній день інформаційно-комунікаційну кампанію, яка доносить інформацію до міст та селищ через публічні бібліотеки. Не тільки про механізми врядування, а власне популяризують саму цю ініціативу.

Г.П.: Який на сьогодні рівень реалізації ініціативи в регіонах?

О.А.: На нашу думку, в Україні дійсно шкутильгає в рамках цієї ініціативи саме регіональна складова і ми вже задавали питання, яким чином ми могли б реанімувати і посилювати цю складову. Поки ми більше уваги приділяли національному рівню і очевидно, що не вистачає чогось для наповнення цієї ініціативи з точки зору регіональної політики чи політики органів місцевого самоврядування.

Позитивним є те, що на сьогоднішній день кожен регіон має свій план дій на реалізацію цієї ініціативи. Навіть окремі органи місцевого самоврядування мають такі плани дій. Але, як і на національному рівні, формування планів не йде за активного залучення інститутів громадянського суспільства і громадян. Подібні плани, в першу чергу, повинні формувати громадяни, громадські організації повинні бути певними посередниками між громадянами і Урядом. Вони мають адаптувати бажання і наміри. Місцеві мешканці найкраще знають, що треба зробити в їхньому регіоні, місті, селі, селищі. Вони тримають руку на пульсі і саме ці найбільш важливі для них виклики і бажання треба закладати в цей план. На жаль, іноді політика йде від зворотнього. У план закладається те, що точно буде виконано, адже потрібно отримати гарний бал, хоча для громадян це може не мати жодного значення. Цю психологію і цей підхід треба трансформувати. Проактивні громадяни мають повірити, що це можливо.

У нас є тільки плани, в нас немає повноцінних аналітичних звітів. Ми не даємо оцінку чому не виконується. Якщо говоримо, що у нас виконується, то ми говоримо тільки про позитив. Ми абсолютно не говоримо хто винен, тим паче, що у нас в країні не відбувається прецедентів відповідальності, в першу чергу персональної відповідальності за невиконання. Поки не буде прецедентів персональної відповідальності, країна не зміниться. Колективна відповідальність — шлях в нікуди. Це пострадянська практика державної політики і державного управління. Ця ініціатива передбачає подібний механізм: Уряд дає свою оцінку, дає оцінку громадський сектор і керівний комітет міжнародної ініціативи ПВУ робить свою оцінку виконання державних планів дій. Тобто, є елементи навіть зовнішнього моніторингу. Домовитися чи по-іншому зробити дуже складно. Можу сказати, що цей механізм працює.

МІ ПВУ — це повноцикловий процес держуправління, який можна використати і ввести в практику управління в Україні. А на місцях будуть з’являтися адекватні програми і плани, люди теж будуть нести за це відповідальність, а не тільки вимагати від держаних структур. Всім треба вчитися брати участь, бути партнерами, вчасно планувати, реалізовувати, звітувати. Громадськість має не тільки контролювати і бути watch-dog. Громадськість має бути таким же повноправним учасником цього процесу і відчувати таку ж саму відповідальність, а не тільки вимагати щось з когось, в даному випадку від Уряду. Тільки таким чином буде будуватися країна.

В цьому році зі своєї сторони ми робитимемо нову стратегічну лінію ініціативи. Будемо визначати декілька пілотних регіонів, міст. І ми раді, що є вже організації, зокрема Посольство Великої Британії в Україні, які готові підтримувати процес розбудови ініціативи в Україні на локальному рівні: від формування плану дій до реалізації, від залучення громадськості до відповідальності.

Г.П.: На Вашу думку, чи готовий Уряд змінюватися?

О.А.: На одному з вебінарів, присвячених тематиці участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики в рамках реалізації Ініціативи ПВУ, громадяни засвідчили, що вони найбільше зацікавлені саме в цьому. Чому? Тому що після Революції Гідності люди відчули і повірили в те, що вони можуть змінювати країну, брати на себе відповідальність і вони зрозуміли, що ці механізми можуть працювати. Вони вперше повірили в це і дуже важливо, щоб люди не втратили цей рівень довіри, хоча б до власної спроможності, до своїх сил змінювати країну. Уряду важче змінюватися і чи він хоче змінюватися? Для нас головне те, що цього хочуть і вірять в це громадяни.

На жаль, громадяни – учасники вебінару – не бачать того, що уряд сьогодні хоче змінюватися. Навіть наводився такий простий приклад, що ті ж самі закони, які є непогані, або не втілюються або втілюються тільки ті, які найбільш вигідні тим, хто зараз є при владі, причому на різних рівнях — на центральному, регіональному і місцевому. І це є погано. З іншої сторони, відзначалося те, що сьогодні достукатися до регіональної або місцевої влади стало набагато легше, а от комунікація з центральними органами влади набагато погіршилася. Це дуже погано, тому що, насправді, не ті ідеали були в Революції Гідності. Фактично існує таке негласне твердження, що люди, які були на Майдані, в принципі сформували владу, але очевидно, що все ж таки ще не є остаточного розуміння і відповідальності, що Україна трансформувалася. Таке враження учасників вебінару.

Моя особиста думка: люди при владі іноді говорять правильні речі, але не роблять того, що б свідчило про їхні відверті і справжні бажання творити те, про що вони кажуть. Не всі, не на всіх рівнях. На жаль, популізм, піар поки що підміняють принципи відповідальної і відкритої політики, належного врядування. Ну і звичайно те, про що я казала вище щодо політичної корупції, із цим найбільші проблеми. Це означає, що висновки після Революції Гідності остаточно не зроблені в головах можновладців. Але я вірю, що Україна стане відповідальною, відкритою, демократичною країною. Країною, у якій пануватиме довіра, належне врядування та справжнє партнерство!

Спілкувався – Олександр Ярощук
Редактор – Галина Жовтко