Оцінка санкцій Заходу проти Росії – доповідь аналітичного центру Atlantic Council

Російський економіст, колишній заступник голови правління Центробанку РФ, старший науковий співробітник Інституту Брукінгса Сергій Алєксашенко для провідного аналітичного центру Atlantic Council підготував цінну і як ніколи на часі, доповідь “Evaluating western sanctions on Russia”. Think twice UA переклав ключові рекомендації і заохочує прочитати всю доповідь.

Вступ

Минуло вже більше двох років з того часу, як Європейський Союз і Сполучені Штати Америки ввели економічні санкції проти Росії через її агресію в Україні. За деякими показниками, хоч і не всіма, цього часу повинно бути достатньо, щоб оцінити їх ефективність. Але перед тим як робити таку оцінку необхідно чітко сформулювати початкові цілі санкцій. Це не так вже й просто, як може здатись.

Помічник Держсекретаря США Вікторія Нуланд в червні 2016 року заявила Комісії Сенату, що метою санкцій було «надавити на Росію, щоб вона припинила свої дії в Україні та повністю виконала зобов’язання щодо Мінських домовленостей (про призупинення вогню). Відповідно до цих умов – вона не виконала свої зобов’язання. На сьогодні ситуацію на Сході України можна назвати швидше війною з низькою інтенсивністю,  аніж припиненням вогню. А як щодо першої хвилі санкцій, введених в березні 2014 року, як покарання через військове захоплення Росією Криму? Їх призначенням було чинити тиск на Кремль, щоб той відмовився від півострова? Для тих, хто добре знайомий з зовнішньополітичною стратегією президента Росії Володимира Путіна все це здалося б малоймовірним.

Однак, окрім повного дотримання домовленостей, про що йдеться в доповіді, існують і певні суміжні цілі санкцій: це стримування російського бажання порушувати загальноприйняті норми та створення застережливого прецеденту, де Росія повинна заплатити високу ціну, тому західні країни зайняли принципову позицію проти того, що Кремль порушує міжнародне право та втручається в суверенітет свого сусіда. В цьому контексті, як Нуланд сказала Комітету Сенату США з міжнародних відносин, «ліки діють». «Ці санкції разом з низькими цінами на нафту, а також з існуючими структурними проблемами Росії не обійшлись без значних втрат. Поки Москва все ще не змінила свою стратегію щодо України, наша ж готовність посилити санкції ще більше, ймовірно, зіграла певну роль хоча б у стримуванні подальших зусиль Росії в  захопленні українських територій».

Навіть якщо б Захід зіткнувся з якимось іншим російським лідером, перша хвиля санкцій, введена після анексії Криму, все одно б ніколи не призвела до виведення російських військ з півострова. Те, що спочатку заморожувались активи та видавались заборони на видачу віз через анексію – все одно б не зупинило Росії від відправлення військ та зброї на Донбас відразу після анексії або ж вже після порушення перших Мінських домовленостей про припинення вогню, підписаних у вересні 2014 року.

Можливо, Нуланд і правильно зазначила, що санкції стримують «російські намагання захопити територію України». Але навіть таких важливих галузевих санкцій, які були введені після дій Кремля на Сході України, які спрямовані проти головних галузей російської промисловості, бізнесу та банківської сфери, не було достатньо, щоб Москва дотрималась других Мінських угод про припинення вогню, прийнятих в лютому 2015 року.

Що стосується запровадження економічних зобов’язань щодо Росії, а саме санкцій проти конкретних людей, то вони таки переконали деяких людей з близького оточення Путіна продати свої великі активи або передати їх родичам. Низка фінансових санкцій, введених у липні 2014 також мала економічний вплив. Відсутність доступу до ринку капіталів, що стало наслідком галузевих санкцій разом з падінням цін на нафту, безумовно посприяла обвалу російського рубля в грудні 2014 року. Крім того, як показує більшість підрахунків, саме санкції спричинили зниження Валового внутрішнього продукту (ВВП) Росії на 0,5–1%  у 2015 році. У довгостроковій перспективі заборона постачання певних технологій та інформаційних послуг до Росії, в поєднанні з можливими подальшими санкціями, може призвести до того, що політичний ризик ведення бізнесу в країні, разом з технологічною ізоляцією Росії буде продовжувати зростати, а це матиме очевидні негативні наслідки для її економіки.

Найбільшим досягненням санкцій є те, що вони є важливим проявом трансатлантичної єдності. Спільні дії по відношенню до санкцій між двадцятьма вісьмома країнами ЄС і США  є значним досягненням у  зовнішній політиці, що дає  чіткий сигнал Путіну, що Захід прийме єдину позицію щодо вторгнення Росії в суверенну державу. Допоки Росія не виведе свої війська з Донбасу та не залишить окупований Крим – санкції так і будуть накладені. Якщо Захід хоче вийти за рамки лише якихось символічних заяв і ніяк не надіятись на те, що Росія змінить свою поведінку, він повинен розглянути застосування таких інструментів політики, які раніше не застосовував, включаючи заборону на купівлю російської нафти і газу та заморожування активів контрольованих державою банків і компаній.

Рекомендації

Якщо стратегічною метою Західних санкцій проти Росії є зміна російської політики щодо України, і якщо санкції залишатимуться пріоритетним засобом політики, то США і ЄС повинні не просто продовжити їх, а й розширити. Лише суворіший і ширший режим санкцій, як це наприклад продемонструвала успішна програма санкцій проти Ірану, міг би змінити російську позицію щодо України. Заходу слід взяти до уваги наступні методи:

ПОСИЛЕННЯ ПЕРСОНАЛЬНИХ САНКЦІЙ:

• Закрити лазівки, які дозволяють людям та організаціям обійти існуючі санкції;
• Розширити санкції так, щоб вони поширились на всіх членів Ради Російської Федерації, які проголосували за те, щоб дозволити використання російських військ в Україні, а також на російські компанії і державні установи та їх керівництво, які працюють в Криму;
• Направити діяльність фінансових установ на те, щоб заморозити активи близьких родичів осіб, які перебувають під санкціями, щоб протистояти широко поширеній практиці ухилення від санкцій шляхом передавання активів. Санкціонованим особам та їх близьким родичам слід заборонити інвестувати, жити або купувати нерухомість в країнах Заходу;
• Реформувати систему критеріїв по визначенні того, які компанії перебувають під контролем санкціонованих осіб чи спільнот, щоб уникати обходів санкцій компаніями шляхом приховування справжніх власників;
• Сприяти роботі Міжнародної слідчої групи (JIT) у справі MH-17, щоб пришвидшити розслідування цієї кримінальної справи, допомогти Україні, Голландії та Малайзії у проведенні міжнародного суду по цьому злочині.

РОЗШИРИТИ ФІНАНСОВІ САКНЦІЇ

• Систематично застосовувати санкції щодо всіх державних банків Росії, в тому числі їх дочірніх компаній, таких як філій ВТБ Банку в Лондоні, Парижі, Франкфурті, Відні та Нью-Йорку (хоча його дочірні компанії в Республіці Білорусь і Вірменії вже перебувають під санкціями)
• “Газпром” потрібно додати в список фінансових санкцій Європи
• Обмежити російські держбанки у прийнятті або отриманні міжнародних платежів (у доларах США, євро, англійських фунтах, швейцарських франках і т. д.), що потягне за собою заморожування їх кореспондентських рахунків в еквівалентній іноземній валюті і не дозволить їм відкривати нові рахунки. Такі засоби були використані проти Ірану і Лівії і дали позитивний результат.
• Заборонити Західним фінансових установам надавати капітал російському уряду на міжнародних і внутрішніх ринках. Бюджетна ситуація в Росії погіршується швидко, тому Міністерство фінансів Росії займе більш агресивні позиції на внутрішньому і зовнішньому ринках. А заборона доступу до Західного капіталу може потягнути за собою збільшення вартості агресивної політики Кремля.

ПІДВИЩИТИ ВАРТІСТЬ ЕНЕРГЕТИЧНОГО СЕКТОРУ РОСІЇ

• Обмежити експорт російської сировини, насамперед вуглеводнів, шляхом накладення ембарго на купівлю сирої нафти в російських держкомпаній (“Роснефть”, “Газпромнефть”, “Башнефть”), на частку яких припадає трохи більше половини експорту російської нафти. Навіть якщо Росія зможе продавати свою нафту кудись інше, це буде коштувати набагато дорожче, тому, відповідно, фінансові ресурси режиму Путіна скоротяться.
• Галузеві санкції повинні бути накладені і на російські проекти, що стосуються скрапленого природного газу (СПГ), так як вони спираються на західні технології і управлінський досвід. Країни, які накладають санкції, не повинні купувати або вести торгівлю російським СПГ.
• Галузеві санкції повинні бути накладені на російські державні нафтові компанії (“Роснефть”, “Газпромнефть”, “Башнефть”), які широко використовують Західні технології. Крім того, галузеві санкції повинні поширюватись і на російські державні нафтові компанії, які сильно залежать від імпорту товарів і послуг щодо гідророзривів і буріння (у деяких випадках, частка імпорту досягає 85-95%).
• Додатково до посилення і розширення особистих, фінансових та галузевих санкцій, Захід повинен зайняти більш рішучу громадянську позицію, щоб засудити війну Росії в Україні. По-перше, поки санкції прив’язані до Мінська-2, розвідувальні органи у Європі й США повинні систематично висвітлювати порушення Росією Мінських угод, за чим повинні йти чітко визначені наслідки. По-друге, замість того, щоб продовжувати санкції шляхом голосування кожних три-шість місяців, міжнародні домовленості щодо санкцій повинні бути переглянуті таким чином, щоб санкції продовжували діяти на невизначений термін, поки вони не будуть скасовані або пом’якшені одноголосним рішенням членів ЄС.

Висновок

Відносини між Росією і Заходом зайшли в глухий кут, і поки немає визначеного шляху як рухатись вперед. Тим не менше, лідери Західних країн не повинні погоджуватись на збереження статус-кво на сході України, адже він може стати небезпечним прецедентом для односторонніх змін кордонів іншими державами в майбутньому. Так, наприклад, Китай вже грає у подібні територіальні ігри з сусідами, де ситуація стає все більш напруженою.

Якщо Заходу не вдасться змусити Росію виконати Мінські угоди в найближчому майбутньому, то військова сила може знову стати прийнятним інструментом зовнішньої політики, і різні країни світу будуть готові застосовувати її. Політичні інструменти, які Захід використовував для тиску на Росію малоефективні, і не змінили агресивну політику Путіна. Санкції, розроблені в середині 2014 року, істотно не збільшити витрати Росії на зовнішню політику і значно не впливають на Кремлівську поведінку. Якщо санкції залишаться на колишньому рівні (не беручи до уваги частково скасовані або ослаблені), їх ефективність буде знижуватись, і це продемонструє нездатність Заходу перешкоджати серйозній кризі, спровокованій Росією. Однак, якщо Захід хоче продемонструвати, що санкції можуть бути цінним і важливим інструментом зовнішньої політики, тоді він повинен розширити сферу застосування санкцій та їх тиск на Росію, а також зробити так, щоб витрати на агресивну політику Путіна значно зросли.

Ініціатива Think Twice UA – створена для розвитку, дослідження та популяризації  think tanks – осередків дослідження державної політики.