Інструменти партисипації в ОТГ Харківщини

Сьогодні реформа децентралізації влади в Україні, яка триває вже більше семи років, виходить на новий якісний рівень. В минулому році формат функціонування органів місцевого самоврядування в режимі об’єднаних територіальних громад був поширений на всю територію країни. Але механістичне укрупнення територіальних громад, яке дуже часто подається магістральним напрямком цієї реформи, дуже зрідка супроводжується впровадженням сучасних технологій публічного управління. На жаль, реформатори та місцеві посадовці вбачають наслідком реформи передусім акумуляцію більших ресурсів, а не збільшення можливостей для реалізації прав громадян. Тому ця реформа поки що не спричинила собою впровадження в практику діяльності органів влади сучасних технологій публічного управління (зокрема, механізмів демократії участі, які на сьогодні є найзатребуваними). Поки що децентралізація не йде пліч о пліч із демократією.

Для оцінки ступеня впровадження інструментів партисипативної демократії в Харківській області ГО ВІ «Станція Харків» оцінила об’єднані територіальні громади регіону. Експерти організації перевірила наявність у ОТГ інфраструктури для процедур участі громадян в місцевому самоврядуванні. Для оцінювання були обрані громади, які об’єдналися в добровільному порядку впродовж 2015-2019 рр. Ці громади мали досить часу і досить коштів, щоб впровадити у себе інструменти участі громадян у прийнятті управлінських рішень. Таких громад в Харківській області 18.

В ході оцінювання в кожній громаді було перевірено наявність наступних інструментів демократії участі:

1. На офіційному веб-сайті міської/сільської/селищної ради розміщуються і зберігаються результати поіменних голосувань депутатів, як того вимагає ч. 3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
2. На офіційному веб-сайті міської/сільської/селищної ради розміщено форма запиту на публічну інформацію, як того вимагає ч. 6 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
3. Статут територіальної громади визначає порядок організації громадських слухань, як того вимагає ч. 4 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
4. Статут територіальної громади визначає порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, як це передбачено ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
5. Через офіційний веб-сайт до міської/сільської/селищної ради можна звернутися з електронними петиціями, як того вимагає ст. 23-1 Закону України «Про звернення громадян».
6. Статут територіальної громади або окреме положення, затверджене мысцевою радою, визначає порядок внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, як це передбачено ч. 2 ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З вісімнадцяти оцінених громад Харківської області всі ці вимоги дотримані тільки в Мерефі та в Малинівці. Зовсім трохи відстали від лідерів Лозівська, Ізюмська та Старосалтівська територіальні громади. Гірше всього ситуація у  Великому Бурлуку та Старовірівці – в цих об’єднаних громадах відсутні майже всі із зазначених інструментів демократії участі.

Найпоширенішим інструментом партисипативної демократії в ОТГ Харківської області виявилися електронні петиції – їх можна подати в 12 громадах. Щоправда, далеко не скрізь цей інструмент «інстальовано» правильно. Так, в Ізюмі (всупереч закону) електронні петиції збираються не на сайті міської ради, а на сторонньому веб-ресурсі – на платформі електронної демократії “E-DEM” (https://petition.e-dem.ua/izyum). Інституція, яка адмініструє цей сайт, не є громадською організацією, як цього вимагає закон. До того ж, нещодавно ця платформа змінила доменне ім’я. Тому посилання, розміщене на сайті Ізюмської міської ради, не працює. То ж не дивно, що посилання на петиції на сайті Ізюмської міської рали не працює, а громадяни оминають своєю увагою цей інструмент партисипативної демократії – за п’ять років функціонування через цю систему було подано лише тільки 7 петицій, жодна з яких не набрала необхідної для розгляду кількості голосів. Цей приклад наочно демонструє наскільки небезпечним є беззаперечно довірятися різноманітним проектам міжнародної технічної допомоги, працівники яких не перебувають під присягою та не зобов’язані служити народу України.

Не менш поширеним інструментом є публікація на сайті місцевої ради результатів поіменного голосування депутатів. Щоправда, робиться це в різний спосіб та з різною успішністю. Так, наприклад, на офіційному веб-сайті вже згаданої Ізюмської міської ради вже на стартовій сторінці в головному меню є окремий розділ, в якому розміщуються результати поіменного голосування. А на офіційному порталі Лозівської територіальної громади необхідно спочатку увійти до розділу «Рішення міської ради», обрати там конкретний рік, в який було проведено сесію, і тільки на цій сторінці можна (хоч і не відразу) знайти посилання на pdf-файл, в якому містять результати голосування. Зрозуміло, що зручність пошуку необхідної інформації на сайтах цих двох громад є дуже різною.

Найменш поширеними інструментами демократії участі є загальні збори та місцеві ініціативи. В переважній більшості місцевих рад ці процедури не регламентовані – громадяни позбавлені можливості впливати на управлінські рішення в органах влади. Усталена практика фактично дозволяє все частіше обходитися без місцевих ініціатив – цю функцію значною мірою починають перебирати на себе електронні петиції (що, до речі, є не дуже законним). А, от, неврегульованість загальних зборів громадян за місцем проживання є тривожним симптомом. Ледь не єдина процедура демократії участі, результати якої є обов’язковими до виконання органами влади, залишається малопоширеною в Харківській області.

Що стосується громадських слухань, то ситуація щодо них є неоднозначною. З одного боку, ця процедура може визначатися тільки статутом територіальної громади, який (згідно формулювання ч. 1 ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») не є обов’язковим для прийняття. Але з іншого боку, проведення громадських слухань є обов’язковим, тому і статут в громаді прийняти необхідно. Все це разом призвело до дещо суперечливих результатів дослідження: процедури громадських слухань регламентовані в 12 громадах, при тому що статути наявні тільки у 8 з них. Але в рамках цього оцінювання все ж таки враховувалась наявність процедури в будь-якому документі. 

В цілому, оцінка ступеня впровадження інструментів партисипативної демократії в об’єднаних територіальних громадах Харківської області дозволяє встановити наступні результати:

1. В громадах впроваджені абсолютно всі процедури демократії участі, передбачені законодавством України. Але в різних громадах ці інструменти поширені у різному ступені. На жаль, з шести обов’язкових за законом процедур партисипативної демократії немає жодної, яка була б впроваджена у кожній громаді. Але нема й інструментів, які б не були запроваджені хоча б у кількох громадах. Це означає, що партисипативна демократія – явище, цілком знайоме українським чиновникам.
2. Процедури, запроваджені нещодавніми законами, є більш поширеними, ніж ті, що передбачені давнім законодавством. Електронні петиції та оприлюднення результатів поіменного голосування депутатів, передбачені змінами до законів, прийнятими в 2015 р., є більш поширеним, ніж загальні збори та місцеві ініціативи, передбачені галузевим законом про місцеве самоврядування, прийнятим ще в 1997 р. Це означає, що громадська активність та потужна інформаційна підтримка з боку міжнародних організацій відчутно впливає на функціонування органів місцевого самоврядування України.
3. Немає прямої залежності інтенсивності впровадження інструментів партисипативної демократії від типу територіальної громади (міська, сільська чи селищна) чи від чисельності населення громади. Хоча, є певна тенденція, що в міських громадах партисипація є більш поширена ніж в сільських, а в громадах із великою кількістю населення – більше, ніж в громадах з нечисельним населенням. Це означає, що поширення процедур партисипативної демократії більшою мірою залежить не від громад, а від доброї волі місцевих політиків.

Проєкт реалізується за підтримки National Endowment for Democracy.