Час для агломерації

«Вічна» історія з прийняттям в Україні закону про агломерації, схоже, добігає кінця. Після декількох невдалих спроб в минулі роки розгляду парламентських законопроектів у Верховній Раді, сьогодні до розробки концептуальних підходів до створення агломерацій долучилося саме місцеве самоврядування, зокрема з використанням досвіду громад Київщини та Львівщини.

22 вересня у Львові, в ході IX Всеукраїнського Форуму місцевого самоврядування, за підтримки та модерації Ради Європи відбулася публічна дискусія про роль агломерацій в умовах війни і повоєнної відбудови. Під час заходу була презентована концепція законопроекту про агломерації, яку розробляє Асоціація міст України.
Учасники і учасниці дискусії – від Парламенту, Уряду, місцевого самоврядування та експерти – пояснювали, чому агломерація потрібна і громадам, і державі, а також чому саме зараз презентовані у концепції підходи мають шанс стати нарешті законом.

 «Агломерація – це особлива форма співробітництва територіальних громад (міських, селищних, сільських), які розташовані в зоні впливу центру агломерації»

Визначення, презентоване в концепції законопроекту

Чому тема агломерацій «не злетіла» раніше, але зараз має шанс на успіх

В 2001 році навколо Ірпеня на Київщині, а у 2003 – навколо Дрогобича на Львівщині, а також пізніше навколо інших міст вже намагалися створити щось на зразок агломерацій, але безуспішно. В ході децентралізації і об’єднання громад, у 2016-2019 роках, народні депутати тричі подавали законопроекти, які в той чи інший спосіб пропонували юридично зафіксувати агломерації в українському законодавстві. Але ці проекти в парламентську залу так і не потрапили.

На думку заступника Міністра розвитку громад України В’ячеслава Негоди, цьому є пояснення – спочатку треба було створити систему спроможних територіальних громад і дати їм час попрацювати в нових умовах, відчути, які можливості в них є, що вони можуть вирішити самотужки з ширшими повноваженнями і більшими ресурсами, а що – ні.

«Ми зробили це і зараз бачимо сильних муніципальних лідерів, які успішно вирішують більшість питань у своїх громадах. Але і ми, і самі голови громад розуміють, що неможливо самотужки вирішити спільні для певної великої території проблеми, особливо – навколо великих міст. Тут треба використовувати потенціал декількох громад і мати чіткі правила для такої співпраці», – сказав В’ячеслав Негода. 

 Любомир Зубач , народний депутат України VIII скликання, заступник Львівського міського голови і автор однієї з попередніх версій законопроекту про агломерації, вважає, що до реформи адміністративно-територіального устрою у врегулювання стосунків між великими містами і сусідніми громадами вкладали зовсім інші смисли.

«Сьогодні – інший історичний момент й інші пріоритети. Для громад – це спільна повоєнна відбудова і вирішення проблем, які давно накопичувалися. Для держави – це нові точки зростання економіки. Під час відновлення України найпотужніші економічні хаби будуть саме в агломераціях, бо тут є кадри, є ресурси, є комунікації та інші передумови», – вважає Любомир Зубач.

На думку Оксани Продан, народної депутатки України VII та VIII скликань, радниці голови Асоціації міст України з муніципальних питань, війна показала, наскільки для громад важлива співпраця і взаємодопомога.

«Київ зараз допомагає сусіднім громадам – Бучі, Ірпеню, Гостомелю, Бородянці та іншим, які захистили його від вторгнення, віддавши за це велику ціну. Ми говоримо про майбутні агломерації як про «сім’ї» рівних громад, котрі одна одну підсилюють, не втрачаючи своєї незалежності. Принаймні на досвіді Київської агломерації ми бачимо, що громади зрозуміли важливість більш широкої співпраці, вони готові сідати за стіл і вирішувати проблеми спільно», – зазначила Оксана Продан.

Віталій Безгін, народний депутат України ІХ скликання, голова підкомітету Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, вважає, що агломерації в Україні вже де-факто існують, і у цей важкий час громади демонструють, що можуть допомагати і навіть необхідні одне одному.

«Ми бачимо, як зараз громади співпрацюють заради відновлення територій після окупації. І ця співпраця могла б бути ще ефективнішою в рамках агломерації. Потрібне законодавче підґрунтя і практика її застосування, як мінімум – навколо Києва і Львова. А далі її підхоплять й інші громади. Сподіваюся, що в листопаді ми презентуємо і зареєструємо у Верховній Раді відповідний законопроект», – сказав Віталій Безгін.

Також учасниці і учасники дискусії зійшлися на думці, що шансів бути прийнятим майбутньому законопроекту додає й те, що Асоціація міст проводитиме консультації з органами місцевого самоврядування щодо концепції та тексту законопроекту, використанням досвіду Київської агломерації, яка працює з 2019 року у статусі асоціації, та ініціатив з розвитку Львівської агломерації. А ще його авторський колектив буде керуватись рекомендаціями Ради Європи, наданими до двох попередніх редакцій законопроекту у 2017 та 2020 роках. 

Читати на тему: Міські агломерації: великим містам і навколишнім громадам варто усвідомити, що спільні проблеми можна вирішити лише у співпраці, – В’ячеслав Негода

Що буде в законопроекті?

Презентуючи концепцію майбутнього законопроекту про агломерації, Оксана Продан розставила основні акценти:

«Наше завдання зробити так, щоб кожна громада залишилася вільною в агломерації, щоб великий населений пункт не «підім’яв» під себе сусідні громади. Громади мають залишатися рівними, вирішуючи спільні питання за чіткими умовами взаємодії».

Така позиція відповідає очікуванням населенню громад, які потенційно могли б увійти до складу агломерацій. Так соціологічні дослідження, проведені на замовлення Ради Європи в громадах, майбутніх можливих членах Львівської та Київської агломерації, показують, що біля 80% їх мешканців підтримують співпрацю з центрами агломерацій, але більшість за те, щоб така співпраця відбувалась за умови збереження громадами їхньої незалежності. 

 Також Оксана Продан наголосила, що агломерація – це не нова адміністративно-територіальна одиниця. Це форма співпраці рівних у своїх правах громад, яка дає їм змогу отримати нові можливості для реалізації окремих повноважень місцевого самоврядування, в тому числі тих, які зараз виконуються на районному та обласному рівні.

У законопроекті міститиметься перелік обов’язкових напрямків співпраці громад в агломерації. При цьому громади самостійно зможуть розширювати цей список, якщо бачитимуть таку потребу.

Агломерації матимуть нерозривні території, на яких діятимуть відповідальні та підзвітні органи управління, не пов’язані з системою місцевого самоврядування. До цих органів входитимуть представники кожної громади у визначених законом пропорціях.

Фінансуватиметься діяльність агломерації з бюджетів громад, державного бюджету, а також за рахунок міжнародної технічної та фінансової допомоги.

Також законопроект міститиме процедури створення та припинення агломерації, процедури звітування органів управління, їхні повноваження.

Презентовані концептуальні підходи до створення і діяльності в Україні агломерацій декілька разів обговорювалися спеціально створеною експертною групою, а також були надіслані органам місцевого самоврядування для внесення пропозицій. На Форумі у Львові концепція була вперше представлена публічно, і цей день, на думку модератора обговорення, консультанта Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні» Мирослава Кошелюка, може стати історичним для створення в Україні агломерацій, якщо справа дійде до прийняття закону. 

Про стимули: що громади виграють від співпраці

У концепції передбачається, що держава створюватиме стимули для агломерацій у вигляді фінансування стратегічних проектів розвитку, надання субвенції на розвиток інфраструктури, делегування і фінансування додаткових повноважень, залучення агломерацій до формування та виконання державних замовлень.

Пустомитівський міський голова Олег Серняк (Львівська область) в ході дискусії відзначив важливість майбутнього законопроекту і закликав колег сприймати агломерацію як можливість для розвитку, від чого виграють всі – і більші, і менші громади. При цьому він вважає, що державні стимули мають бути ще більш вагомими – можна, наприклад, не вилучати реверсну дотацію у громад агломерації, або збільшити для них ПДФО…

«У нас є досвід співробітництва. Але нам знадобився рік, щоб пояснити сусіднім громадам, навіщо це їм. Ніхто ні в кого ніяких повноважень не забирав, потрібно було лише долучитися до спільної справи. Але і це було непросто. З агломераціями буде ще важче, але говорити і рухатися в цьому напрямку потрібно. І, маючи державні стимули, допомогти колегам знайти нові сенси в створенні агломерації буле легше», – вважає Олег Серняк.

Цю думку також підтримав Любомир Зубач.

«Громади будуть більш зацікавлені у створенні агломерацій, якщо від держави будуть певні бонуси. У якості такого бонусу ми пропонували, зокрема, залишати реверс у агломерації», – сказав він.

У свою чергу, Степан Куйбіда, директор департаменту економічної політики Львівської обласної державної адміністрації, зазначив, що гроші і фінансова підтримка для громад важливі, але думати варто не лише про це.

«Громади мають зрозуміти, що зі Львовом можна не лише скинутися грошима і реалізувати якийсь проект. Важливіше те, що вони можуть отримати від міста менеджмент, якого подекуди дуже бракує. За роки децентралізації громади вже навчилися класно реалізовувати мікропроекти. На місцях вже зрозуміли також, що таке міжмуніципальне співробітництво, яке допомагає втілювати ще якісніші проекти. Але сьогодні потрібно більше – нові економічні моделі. І саме агломерація, як інноваційний підхід до управління великими територіями, – це шанс підійти до менеджменту по-новому, мислити масштабно. А для цього потрібні відповідні фахівці», – вважає Степан Куйбіда.

В цьому контексті модератор заходу Мирослав Кошелюк нагадав, що наприкінці минулого року під час одного з обговорень перспектив розвитку Львівської агломерації, Львівська обласна адміністрація взяла на себе разом з Радою Європи роль фасилітаторів діалогу між громадами – потенційними членами агломерації. І сьогодні на цій платформі вже піднімається питання про розробку стратегії розвитку агломерації – і це буде перший подібний документ в Україні.

Більше на тему: Транспортна модель агломерації: про європейський досвід для Київщини і про слона, якого варто почати їсти

Рівень важливості агломерації – десять з десяти, але не одразу

Під час дискусії модератор попросив оцінити за десятибальною шкалою важливість теми створення агломерацій для майбутньої відбудови України.

Учасники і учасниці обговорення зійшлися на думці, що об’єктивну оцінку створенню агломерацій в Україні можна буде поставити через 5-10 років, після того як ця форма співпраці громад буде закріплена в законодавстві. І оцінка точно буде високою.

Зокрема, В’ячеслав Негода зазначив, що якби в 2014 році на початку децентралізації її необхідність оцінювали, відштовхуючись від опитувань жителів громад, то оцінка була б приблизно три з десяти. Але вже зараз жителі громад ставлять реформі тверду вісімку. На його думку, так буде і з агломерацією, яку з часом точно оцінять на десять.

Оцінюючи необхідність агломерації, Пустомитівський міський голова Олег Серняк сказав:

«Коли ми говоримо про агломерацію, потрібно згадати, що лише об’єднавшись ми сильніші і можемо давати відсіч ворогу. Аналізуючи будь-яке поняття, треба поставити запитання, чи об’єднує воно нас, чи робить сильнішими. Якщо розглядати агломерацію як новий потужний засіб співробітництва, взаємодопомоги, вирішення проблем спільними зусиллями, то це однозначно та річ, яка потрібна Україні. Щодо оцінки користі від створення агломерації, то, мабуть, зараз не той час, щоб братися за справу, якій можна поставити менше 10 балів. Якщо ми розуміємо, що це потрібна річ, яка принесе успіх державі, громадам, людям, то потрібно ставити перед собою максимальну мету і намагатися її досягти».

Учасники і учасниці дійшли спільного висновку, що агломерації необхідні і громадам, і державі, що закріплення цієї форми співпраці в українському законодавстві створить додаткові можливості для розвитку територій і економіки України. Повномасштабне вторгнення змусило всіх діяти більш рішуче, відкинути політичні амбіції, зайві страхи і шукати способи ефективної співпраці на всіх рівнях задля відновлення інфраструктури, створення безпечного середовища, надання допомоги людям, котрі втратили житло… Тому сподіваємося, що у законопроекті, який планують презентувати в листопаді, інтереси місцевого самоврядування і держави зійдуться.