Сьогодні влада є більшим драйвером реформ відкритості урядування, ніж громадянське суспільство, – О. Хмара

Олександр Ярощук

Після ЄвроМайдану громадянське суспільство та влада помінялися місцями: тепер влада є більшим драйвером реформ, ніж громадянське суспільство. Чому так – пояснив Громадському простору на прикладі відкритого урядування виконавчий директор Transparency International Україна Олексій Хмара. 

Партнерство Відкритий Уряд – міжнародна ініціатива, започаткована у 2011 році на рівні Організації Об’єднаних Націй і спрямована на підвищення відкритості та прозорості діяльності органів державної влади, залучення інститутів громадянського суспільства до формування державної політики, впровадження високих стандартів професійної чесності в державному управлінні. Підписавши декларацію “Відкритий Уряд”, Україна взяла на себе зобов’язання працювати над впровадженням принципів відкритого урядування: прозорості, участі громадськості, підзвітності, технологій та інноваційності.

Сьогодні Україна реалізує вже другий План дій.

Громадський простір: Яка Ваша оцінка реалізації ініціативи Партнерство Відкритий Уряд в Україні з часів Майдану? 

Олексій Хмара: Ініціатива Партнерство Відкритий Уряд (далі – ПВУ) почалася задовго до Євромайдану, але в часи Януковича великої уваги на неї з різних причин не звертали. Одна з них – Януковичу не хотілося демонструвати стандарти відкритості, але хотілося весь час показувати, що влада щось робить у цьому напрямку, що вона спілкується з громадськістю.

Натомість на той момент це була чи не єдина ініціатива, яка давала легітимну можливість українській владі розповідати на весь світ про те, як вона взаємодіє з громадськістю, розповідати про кроки у напрямку становлення доброчесності та некорумпованості – і на закордон це звучало гарно.

В Україні ініціатива працювала не дуже ефективно, однак якщо влада мала за місяць чи два вже звітувати, то вона починала щось робити і від неї можна було добитися якихось помітних кроків для країни.

Коли розпочалася Революція Гідності, були сподівання, що подібних проблем вже не виникне. І це абсолютна правда – як тільки новий уряд прийшов до влади, він дуже тісно почав взаємодіяти з громадськістю. Можна навіть сказати, що це був “медовий місяць” партнерів, який протривав десь півроку. Тоді це був найлегший період реалізації ініціативи ПВУ в Україні, коли вже нікому не треба було нагадувати ні про план, ні про стандарти ініціативи, ні про зобов’язання України. Достатньо було лише згадати, що ми реалізуємо волю Майдану, що ми разом для того, щоб міняти країну і ми разом маємо зробити хоч щось, щоб ситуація стала кращою.

Тоді в Україні, по суті, не було керованих відомств – був саботаж та повний розвал старої системи. У влади не було чіткого плану що робити далі. Громадянське суспільство рятувало владу як джерело знань у різних аспектах; наприклад, Transparency International Україна консультувало владу з питань боротьби з корупцією і прозорості влади .

З владою на першу половину 2014 року було легко працювати. Ми сварилися по змісту документів: як краще, що можна ще змінити, наскільки радикальніше це втілити, але, принаймні, ми знали куди “бігти”, і ми дивилися в одну сторону. Тривало це десь пів року – до кінця 2014 року. Потім поміняли уряд і ситуація змінилася – нам стало зрозуміло, що Арсеній Яценюк версії 2.0 як прем’єр-міністр, це той самий Микола Янович Азаров.

Тому я можу сказати, що з часів Революції ми мали вже декілька різних періодів співпраці з владою, як мінімум два – і другий виявився гіршим за перший.

Г.П.: У чому саме проявилася відмінність у співпраці з владою за часів Януковича та у той період, який Ви назвали “медовим місяцем”?

 О.Х.: Якщо у часи Януковича у нас була велика проблема співпраці з міністерствами, але була більш менш хороша взаємодія з Секретаріатом Кабінету міністрів, то зараз абсолютно протилежна історія. Зараз майже немає про що говорити з Секретаріатом Кабміну, натомість дуже добра співпраця з міністерствами. Якщо раніше все було централізовано в сфері відкритого врядування, і розпорядження, які йшли з Кабміну, зі скрипом виконувалося міністерствами, то тепер це дуже фрагментована політика. Немає потужної сили з уряду, яка б сказала, що ми тепер налаштовані на відкрите врядування.

Г.П.: З часу, відколи Україна приєдналася до ініціативи ПВУ у 2011 році уряд прийняв два плани дій – на 2012-2013 та 2014-2015 рр. Як би Ви порівняли реалізацію цих планів дій?

О.Х.: Взагалі ПВУ має “три кити”, на яких тримається ініціатива. Перший “кит” – це дисципліна. Сьогодні рівень виконавчої або адміністративної дисципліни в уряді не високий. Тому, з точки зору формальних процесів, можна сказати, що в уряді Азарова ситуація була кращою: Координаційна рада збиралася частіше, рішення, навіть якщо вони були безглузді, розглядалися і ухвалювалися за підсумками цих засідань. Чиновники, які були причетні до цього процесу, чітко знали за що вони відповідають і їхні контакти легко можна було знайти у відкритому доступі. Виходить, що в Азарова і Яценюка трішки різні моделі: що важливе, а що не дуже. З формальної точки зору, в Азарова було більше порядку.    

Другий компонент, на якому будується ініціатива – це амбітність завдань. На відміну від дисципліни, більш амбітним є план уряду Яценюка, тому що він передбачає запровадження принципово нових електронних сервісів, принципів відкритості даних, нових принципів впливу громадян на прийняття владних рішень. Ці плани не просто амбітні, вони дуже важко досяжні в цілях – зразу замахнулися, образно кажучи, на “підкорення Евересту” люди, які, в кращому випадку, вилазили на Лису гору в Києві. Ми вітаємо ці амбіції, але їм бракує досвіду, тому без проблем не обійдеться – втрати по дорозі будуть. Обидва плани дій не можна порівнювати у відсотковому відношенні, тому що амбітність задач різна, і тому я відміряю результат від задачі, яка конкретно до плану того року ставилася.

Насправді ті задачі, які були в плані під час уряду Азарова, теж були амбітні на ті часи. Добитися в часи Азарова відкриття вільного доступу до реєстру підприємців і бізнесу було б мегареволюцією, тому що закритість цих даних дозволяла легко “розпилювати” державні кошти і проводити тендери через фіктивні компанії, пов’язані з урядовцями. А зараз відкрили реєстр і що з того, ми ж ніби взагалі все відкриваємо, держава прагне бути максимально демократичною.

І третя річ, за якою можна оцінювати, це ентузіазм самих партнерів. Драйвером реформи відкритого урядування є люди, які знають, що треба робити. У часи Януковича план дій фактично виконувався виключно за рахунок громадянського суспільства, влада у кращому випадку погоджувалася після тиску з боку громадянського суспільства. Сьогодні ж навпаки.

Г.П.: Що ж змінилося сьогодні?

О.Х.: Зараз у нас величезна кількість драйверів всередині влади, причому на різних рівнях: на рівні міністерств, на рівні самого Кабміну (там окремі віце-прем’єри все ж притомні) і так далі. Притомність влади на сьогодні набагато краща, ніж була два роки тому, і IQ людей, які відповідають за позитивні зміни, також набагато вище. Громадянське суспільство сьогодні реально примирилося.

Г.П.: Що ви маєте на увазі? Примирилося з чим?

Раніше представники громадянського суспільства були затиснуті в своїх свободах і можливостях впливати на владу, тому вони іншим чином намагалися “проштовхувати” свої пропозиції. Завдяки цьому сформувалися бійці, “спецназівці” від громадянського суспільства. Після Майдану багато з них пішли у владу або стали радниками влади на різних рівнях. У громадянське суспільство прийшли нові організації, які менш підготовлені і це вплинуло на якість громадського тиску. Можна сказати, що якість цього тиску сьогодні стала меншою, ніж ми очікували. По суті сьогодні влада є більшим драйвером реформ відкритості урядування, ніж громадянське суспільство. Якість середовища змінилася. Оцінюючи результат виконання плану дій ПВУ, в часи Януковича 55% успішності плану дій було заслугою громадянського суспільства; тепер ми маємо іншу історію – десь 60-65% – заслуга влади, а все решта – це бал громадянському суспільству.

Г.П.: З часів Майдану стало очевидно, що органи, які координують роботу в рамках ПВУ, стали менш активними: майже не збирається Координаційна рада, не сформована Мала рада та робочі групи. Також досить пізно було прийнято план дій на 2014-2015 рр. – лише після парламентських виборів у жовтні 2014 року. З урахуванням цього стану речей, як можна оцінити готовність влади до реалізації програми ініціативи ПВУ?

У часи Януковича ініціатива ПВУ була однією з небагатьох, яка легітимізувала дії влади на закордон. Одним з небагатьох джерел, по яких європейські та американські політики спілкувалися з українською владою була саме ініціатива ПВУ. Тому ПВУ був у фокусі влади.

Зараз у нас перебір з міжнародними ініціативами: ми зараз і візовий план виконуємо, і Угоду про асоціацію, працюємо над програмами з нормалізації економіки. Їх багато. Дуже часто їхні завдання хоча і не дублюються, але є подібними. Тому влада для себе вибрала пріоритетні задачі – в першу чергу ті, що приносять гроші або політичні дивіденди.

Найважливішими є угоди з МВФ та іншими донорами, далі – Угода про асоціацію та План дій з лібералізації візового режиму. Всі хочуть сказати, що вони привели Україну в Європу, дали змогу їздити без віз і мати легкий режим інтеграції з європейськими партнерами. За решту питань беруться по залишковому принципу.

Г.П.: А як щодо Плану дій? Чи дійсно так довго не могли вирішити над чим працюватиме влада?

Ми насправді були готові у минулому році в липні повністю з планом дій на 2014-2015 рр. Він був повністю відпрацьований, з громадськістю обговорений, кожне слово з урядом вивірене. Він не був підписаний, тому що трапилися події на сході країни, потім була складна осінь – Мінські переговори і вибори. І лише коли улагодили ситуацію з Кабміном, взялися за ці неприємні ініціативи. На жаль, часто ми жертва політики і поки що ініціатива ПВУ не стала сама суб’єктом політики.

Треба домовлятися. І тому все це так повільно.

Г.П.: Тобто, підсумовуючи, можна сказати, що ініціатива сьогодні не є серед топ-5 пріоритетів уряду!?

Формально вона є серед пріоритетів. Якщо запитати міністра юстиції чи відповідає він за боротьбу з корупцією, він скаже “так”. Серед 5 пріоритетів він перелічить 2-3 пункти, які будуть вказані і в плані дій ПВУ по відкритому врядуванню. Ці теми тримаються у фокусі.

Насправді сьогодні майданчиком прийняття консенсусних рішень по реформах є Національна рада з реформ при Президентові України (далі – Нацрада реформ). Те, що написано в Стратегії 2020 і в Плані дій ПВУ дуже пов’язане один з одним. Першочергові пріоритети є на контролі тематичних команд реформ Нацради реформ. Можливо є сенс тоді використовувати цей майданчик як місце узгодження позицій по пріоритетах, які ми маємо втілювати, зокрема і по ініціативі ПВУ, а не створювати ще один орган, ніби як громадсько-державний, який збирається два рази в рік для того, щоб послухати високопосадовців і знову розійтися до наступного засідання.

Г.П.: Тобто варто надати перевагу обговоренню цих питань Нацраді реформ,  враховуючи і те, що цілі ПВУ є складовою діяльності Нацради!?

О.Х.: Нацрада з реформ має ширший фокус – і це нормально. Вона працює над широким колом реформ: і для парламенту, і для президента, для правоохоронних органів тощо. Але це не означає, що там губляться питання ПВУ. Насправді хочемо чи ні, все, що розглядається в Нацраді, потім іде в Кабмін на виконання. Тому мені видається, що зараз потрібно критично на себе подивитися і можливо позбутися того, що не працює і віддати реформу ПВУ тим майданчикам, де є якась енергія і рух наперед.

Г.П.: Серед громадськості зараз дуже активно обговорюється ідея створення Малої координаційної ради. У контексті діяльності Нацради з реформ та Координаційної ради чи залишається ще актуальним створення Малої ради?

О.Х.: Це було б доцільно, оскільки Мала координаційна рада створюється з метою пришвидшити роботу ініціативи – не збирати 50 людей, як у координаційній раді, а 15. Вони зададуть імпульс по своїх напрямках і процес піде. Але при цьому ці тематичні напрямки повинні мати контакти з профільними чиновниками, профільними громадськими активістами, експертами, щоб разом напрацьовувати ідеї і пропонувати уряду готові рішення.

Г.П.: Від кого найбільше залежить успішність впровадження відкритого врядування в Україні?

О.Х.: Насправді, з одного боку, це залежить від профільних міністерств, тому що вони драйвери змін. Але з іншого боку, Кабмін має демонструвати відкритість і готовність до змін своїми вчинками. Це – спільний процес і спільна відповідальність.

Г.П.: Як ви можете на даний момент оцінити відкритість влади?

О.Х.: Для Transparency International відкритість має три значення: прозорість, підзвітність і власне відкритість.

З точки зору прозорості, тобто прогнозованості її дій, прозорості стало більше. Наприклад, з’явилися урядові комітети, де розглядаються рішення перед тим як потрапити до уряду. Нарешті на сайті Кабміну ми можемо читати анонси засідань не лише уряду, але й урядових комітетів. Частково документи, які розглядаються в Кабміні на комітетах доступні публічно. Важливо не лише, які рішення ухвалюються, а й що там написано. Тому така інформація стала доступнішою.

Сьогодні є можливість знайти міністрів та інших чиновників у соціальних мережах і є більше шансів, що вони дадуть якусь відповідь. Тому з точки зору прозорості, було здійснено реальний крок вперед.

Щодо підзвітності є питання. У порівнянні підзвітності стало більше: чиновники ніби звітуються перед суспільством про те, що вони роблять. Але в мене є відчуття, що зараз прем’єр-міністр все більше у своєму стилі поведінки нагадує Тимошенко часів прем’єрства, і взяв у неї все погане: довгі поради, розмови на публіку, постановочні звіти тощо. Через це для мене такої підзвітності уряду більше не стало.

Підзвітність – це також легкість доступу до місця ухвалення рішень. Мені видається, що для пересічного громадянина потрапити сьогодні в Кабмін так само важко як було в часи Азарова.

Ще один аспект підзвітності – це готовність влади звітуватися за свої вчинки. Я не пригадую звітів міністрів, не на публіку з красивою презентацією чи дорогими буклетами, а звітів, коли я в будь-який день зможу зайти і запитати про роботу і мені нададуть коротке пояснення. Такої підзвітності немає.

А власне відкритість – це можливість через легкі інструменти доступу бачити, що відбувається у владі. Приміром: прозоре скло, онлайн трансляції, конкретні місця де ухвалюються рішення і так далі. Формально цього стало більше. Я можу подивитися онлайн трансляцію з Кабміну. Але є проблема – ви ніде не знайдете записів цих трансляцій. Тобто, поки трансляція триває – ви все бачите, щойно вона закінчилася – це приватне відео і не доступне для всіх. 

Їм ще б з людьми поговорити, запитати, що людям потрібно, яку інформацію від влади, і потім перебудувати під це свої сайти. Це питання майбутнього. 

Г.П.: На Вашу думку, наскільки громадянам стало легше спілкуватися з владою?

Я думаю, що стало простіше. Насправді, для цього революцію зробили три групи людей. Першим постарався Марк Цукерберг. Коли він створив Facebook, всі політики з опозиції вирішили мати там свої акаунти, тому що в часи Януковича просто так потрапити на якийсь центральний канал було майже нереально. Тому всі опозиціонери мали ФБ профілі через які спілкувалися з людьми. Потім всі вони стали владою, а профілі лишилися. Так вийшло, що в кожного політика рангу міністра з’явилася якась Інтернет-аудиторія в кількості від 10 тисяч людей і більше. Політикам доводилося відповідати на запити громадян. І тому Марк Цукерберг, по суті, “змусив” владу розкритися перед людьми.

Другим, хто доклався до революції легкого спілкування, є громадські міжнародні фахівці, які розробляли, а потім просували закон про доступ до публічної інформації.

А третій інструмент, який тільки народжується – це електронні петиції. Громадяни можуть домогтися того, щоб на них не просто звернули увагу, а належним чином відповідали урядники найвищого рівня з питань, які їх найбільше хвилюють.

Але якщо говорити про акції протесту, то залишилися ті самі проблеми, які були 25-30 років тому.  Зараз, однак, з’явилися онлайн інструменти, які дозволяють без виходу на вулицю добиватися того ж результату.

Г.П.: Чим для Вас є відкрите врядування?

О.Х.: Для мене це лише інструменти. Я розглядаю відкрите врядування з декількох позицій. З позиції ініціатора, відкрите врядування – це хороша технологія перетворення України з відсталої країни на країну рівня хоча б Польщі.

З позиції клієнтів – громадян України – це можливість безбар’єрно отримувати послуги, які їм гарантувала держава за мінімальну та справедливу плату – тобто без корупції, без черг і без зайвої бюрократії. У такий спосіб відкрите врядування – це можливість вільно і в зручний спосіб отримувати гарантовані державою послуги за мінімальну і справедливу ціну.

Якщо говорити про реформи, то для мене відкрите врядування – це ситуація, коли я більшість потрібної мені інформації і ресурсів можу взяти в Інтернеті, не звертаючись безпосередньо до органів влади.

Відкрите урядування – це також ситуація, коли в центрі ми ставимо людину і її потреби, а не державу і її бюрократичні механізми, коли ми перетворюємо державні установи в сервісні служби, які працюють для інтересів громадян.

Особисто для мене, відкрите урядування й ініціатива Партнерство відкритий уряд – це лише канал ліквідації бюрократичних правил, які заважають Україні бути нормальною сучасною державою. Це ще один інструмент впливу.